Rôles et responsabilités des gestionnaires publics
canadiens : le nouveau management public vecteur de
tensions éthiques
Mémoire
Charles Darsonval
Maîtrise en philosophie - avec mémoire
Maître ès arts (M.A.)
Rôles et responsabilités des gestionnaires
publics canadiens : le nouveau management
public vecteur de tensions éthiques
Mémoire
Charles Darsonval
Sous la direction de :
Résumé :
À partir des années 1970, pour des raisons structurelles, économiques et idéologiques, les démocraties occidentales ont entamé un vaste mouvement de réformes des administrations publiques. Celles-ci étaient sensées augmenter la qualité des services offerts aux citoyens et réduire dans le même temps la charge financière des services publics pour les états. Synthèse de ces tendances réformatrices, les principes du nouveau management public (NMP) ont été progressivement mis en place au Canada, notamment sous l’impulsion des conservateurs de Brian Mulroney. Nous montrerons que le NMP a transformé radicalement le corps des valeurs qui fondent l’administration publique. Dans le même temps, il a impliqué, afin de pallier la déstructuration des modes d’hétéro-régulation, un développement important de l’éthique; primordial pour les gestionnaires publics bénéficiaires d’une autonomie et de marges de manœuvre accrues. Parallèlement à cela, ce modèle d’administration a accentué la multiplicité des loyautés auxquels ces agents ont à se rapporter. Ce phénomène s’accompagne d’une diminution et d’un affaiblissement des balises et repères dont ils bénéficient pour résoudre les dilemmes éthiques auxquels ces situations les confrontent. Considéré dans cette perspective, nous conclurons que le NMP participe à la fragilisation de l’intégrité des gestionnaires publics canadiens et ne permet en aucun cas de remédier à la crise de confiance qui frappe l’institution publique canadienne.
Abstract
Since the 70’, for structural, economic and ideologic reasons, the western democracies begun a cycle of administrative reforms to provide high quality services to citizens and to reduce at the same time the financial burden of the public services for the state. Synthesis of these reformer trends, the principles of the new public management (NPM) was progressively implemented in the Canadian institution, notably with the impulsion given by Brian Mulroney’s conservative government. The NPM transformed in a radical way the values framework which founded and structured the public administration. At the same time, to overcome the destruction of the heteroregulation mode, the ethic development emerges. It is particularly relevant for the public managers who benefit a growth in their autonomy and freedom of execution. Meanwhile, this new management model increases the multiplicity of loyalties that the actors have to refer and weakened at the same time their benchmarks and guides to resolve their ethical dilemmas that they encounter in their job. In this context, the NPM is weakening the integrity of the public managers and doesn’t help to eradicate the trust issue that strike the Canadian public institution.
Table des matières
Résumé : ... ii
Abstract ... iii
Table des matières ... iv
Remerciements ... vii
INTRODUCTION ... 1
I) NOUVEAU MANAGEMENT PUBLIC : DE L’HÉRITAGE AUX PRINCIPES ... 6
1) La bureaucratie au fondement de l’administration publique moderne ... 7
a) Les principes fondateurs du modèle bureaucratique ... 7
b) Les failles de la bureaucratie : vectrices de transformations ... 11
2) Vers une nouvelle orientation de l’administration publique ... 15
a) Histoire et idéologie : aux sources du changement ... 16
b) Principes fondamentaux des administrations publiques réformées ... 21
• Un modèle à prétention hégémonique ... 21
• Des caractéristiques essentielles ... 23
II) LA RÉFORME DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE CANADIENNE : UNE NOUVELLE DONNE POUR L’ÉTHIQUE DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE ... 31
1) Le nouveau management public : entre modèle universel et particularités nationales 32 a) Une diversité de réformes managériales à la poursuite d’une pluralité d’objectifs ... 32
b) L’administration publique canadienne, une modernisation progressive ... 34
2) Des enjeux de gestion aux enjeux d’éthique : la question cruciale des valeurs de la fonction publique ... 37
a) L’éthique, un besoin consubstantiel au déploiement du NMP ... 37
• Question d’éthique et d’intégrité ... 38
• L’OCDE et le développement du souci éthique ... 41
b) Le bouleversement des valeurs de la fonction publique ... 43
• La signification des valeurs publiques dans une perspective éthique ... 44
• Les valeurs dans la fonction publique canadienne ... 46
3) Un besoin d’éthique accru et des valeurs affaiblies : la voie vers de nouveaux défis éthiques ... 50
a) Des besoins spécifiques et des réponses incohérentes ... 51
b) Gestionnaire public canadien, une position inconfortable ... 53
c) L’excentrement des missions centrales du service public ... 55
III) LA LOYAUTÉ AU CŒUR DES DILEMMES ÉTHIQUES VÉCUS PAR LES GESTIONNAIRES PUBLICS CANADIENS ... 58
1) La loyauté, valeur et enjeu central de l’administration publique canadienne ... 59
a) La loyauté au centre de l’exercice de la fonction de gestionnaire public au Canada ... 59
b) Aux origines des conflits de loyautés : le rôle du gestionnaire public ... 62
2) Des paradoxes aux dilemmes ... 65
• Le service au citoyen et le service du client, un équilibre impossible ... 67
• Gestionnaire public, une position charnière sous tension ... 69
b) Valeurs en tension et conflits de loyautés ... 70
• La place essentielle des valeurs de la fonction publique ... 70
• L’enjeu de l’identification du gestionnaire à l’institution ... 72
3) Professionnalisme et responsabilité : les failles de la résolution des conflits de loyautés ... 74
a) La remise en cause du modèle de responsabilité : une confusion aux lourdes conséquences ... 75
• Faiblesse de l’ethos public, la confusion des responsabilités ... 75
• Un système d’incitations inadapté aux défis relevés dans la fonction publique ... 77
• Le difficile enjeu du rapport au politique ... 78
b) Le professionnalisme; un fondement menacé ... 80
CONCLUSION ... 84
« En matière d’administration, toutes les réformes sont odieuses ».
Remerciements
À ma famille et mes amis pour la richesse qu’ils donnent à mon existence, richesse nécessaire au développement de la curiosité intellectuelle qui fonde toute recherche.
Un merci tout particulier à Louise, personne extraordinaire qui, en plus d’avoir été un soutien indéfectible pour la réalisation de ce mémoire, a su semer la joie lors de bien des moments de doute.
Merci à Luc. D’une part, pour avoir été un guide très impliqué et présent tout au long de ce projet. D’autre part, pour m’avoir offert de belles opportunités qui ont fait la richesse de mon cursus. Puis finalement, pour le plaisir que nous avons à échanger ensemble.
Merci à la faculté de philosophie de l’Université Laval et à la générosité des gens qui la font vivre.
Enfin, merci à tous ceux qui, par un geste bien intentionné, aussi infime soit-il, ont contribué positivement à cette aventure.
INTRODUCTION
C’est au cours du XXème siècle que s’est progressivement élaborée l’administration publique moderne dont nous bénéficions aujourd’hui. Lentement construites dans les pays occidentaux en s’adaptant aux aléas de l’histoire et aux circonstances économiques et politiques, on a assisté à la suite de la Seconde guerre mondiale à un renforcement inédit des administrations et à une grande diversification de leurs prérogatives. L’État prenant une place de plus en plus importante dans la vie des citoyens, il se révèle être un véritable moteur de l’égalité et un important garant de la liberté. De leur côté, ces citoyens sont les plus impactés par les changements divers qui marquent l’implication de l’État dans la société en dehors du cadre des fonctions régaliennes qu’il exerce. En effet l’État-providence de l’après-guerre, en élargissant l’éventail de services qu’il offre, et par les politiques de redistribution de la richesse qu’il commande, exerce une véritable influence sur la qualité de vie des citoyens et se révèle être un acteur structurant de la vie sociale. Son implication s’est manifestée dans de nombreux services que nous considérons essentiels. Que ce soit l’instruction publique par les écoles et dans les universités, la santé par les structures hospitalières et les programmes d’assurance, les minimas sociaux permettant de réduire la grande pauvreté ou encore les divers services liés à l’emploi, aux transports ou à la culture, les services publics sont au cœur du fonctionnement des collectivités.
À partir des années 1970, dans une période marquée par les crises et propice à l’émergence de nouveaux modèles de société, on constate une véritable remise en cause de la place de l’État dans les sociétés. Ce mouvement de questionnement qui a abouti à une véritable vague de réformes, a pris racine d’abord dans les pays anglo-saxons, notamment au Royaume-Uni lors du retour des conservateurs avec à leur tête Margaret Thatcher. Dès lors, on observe une remise en cause dans l’ensemble des pays membres de l’OCDE du paradigme d’État-providence qui prévalait jusqu’alors. Depuis le vaste mouvement de réformes initiées par la Dame de fer, ces pays s’efforcent de bâtir un nouveau modèle d’administration publique. Ce fut notamment le cas au Canada sous
l’impulsion du premier ministre Brian Mulroney durant les années 1980. Les soucis liés à la place que doit occuper l’État et donc l’administration publique dans la société sont encore très présents de nos jours. L’actualité politique de certains pays, c’est le cas notamment de la France, révèle un véritable souci, un sentiment d’urgence, à opérer les transformations jugées nécessaires à la santé des administrations et à la livraison optimale des services publics aux citoyens. Étant les premiers impactés par ces réformes, les citoyens de ces pays manifestent un intérêt marqué pour les orientations choisies par les gouvernements et partagent leurs inquiétudes tant avec certains membres de la classe politique qu’avec les agents publics qui sont en première ligne pour mettre en place ces réformes. Agents publics qui sont aussi en première ligne lorsqu’il s’agit de s’adapter aux modifications organisationnelles qu’elles impliquent. Au début des années 1990, un consensus s’est formé autour de la définition d’un certain nombre de principes qui fondent l’ensemble des réformes administratives engagées depuis les années 1970 et qui les orientent encore de nos jours. Ces principes sont connus sous l’appellation de nouveau management public (NMP). Au Canada, leur mise en place va entrainer une redéfinition des structures et valeurs de l’administration à l’origine d’un changement profond dans les méthodes et orientations suivies par ces organisations. Acteurs et moteurs essentiels de ces transformations, mais aussi premiers concernés par ces changements, les gestionnaires de l’administration publique canadienne occupent une position essentielle dans ces processus de réingénierie administrative. En ce sens, ils sont des clés incontournables dans la compréhension des impacts de ces réformes dans les administrations.
Par les changements qu’il initie, le NMP bouleverse le rôle qu’occupent les gestionnaires publics. En redessinant leur champ d’exercice, il entraine une modification du modèle de responsabilité qui est le leur et du référentiel de valeurs qui s’y rattache. Ces bouleversements sont les éléments incontournables qui président à l’émergence de dilemmes éthiques auxquels les gestionnaires de l’administration publique canadienne vont être soumis. Dilemmes notamment issus des situations de conflits de loyautés dans lesquels ils sont placés. Les
gestionnaires publics, figures centrales et charnières de l’institution, sont au cœur de l’administration publique, ils se révèlent être les premiers concernés par le bouleversement de valeurs de la fonction publique. Il apparait alors important de dégager les particularités des modifications du contexte dans lequel ils agissent et qui préside à l’émergence de tensions. Prenant comme objet d’analyse la valeur centrale de loyauté dans la fonction publique, nous serons capables de mettre en évidence les causes et origines des conflits qui lui sont liées. Ceci nous permettra de voir en quoi le bouleversement de la compréhension et de l’incarnation du professionnalisme dans l’institution publique et la remise en cause du modèle de responsabilité qui l’accompagne sont à la fois propices à l’émergence de dilemmes éthiques pour les gestionnaires publics et une entrave à leur résolution.
Chapitre I :
Parvenir à cerner les tensions éthiques issues de la mise en place du NMP et portant sur les enjeux de loyauté auxquelles sont confrontés les gestionnaires publics implique que nous commencions par revenir sur la genèse des réformes managériales de l’administration publique et sur les principes fondamentaux de ce paradigme de gestion.
En ce sens, nous débuterons notre analyse en dégageant le contexte de l’émergence de ces réformes afin d’en comprendre l’essence et les orientations. Saisir les enjeux liés au NMP implique de dégager les dynamiques qui ont présidé à sa domination du grand mouvement de réformes administratives.
À ces fins, nous commencerons par une présentation du modèle traditionnel d’administration publique qui a fourni le contexte nécessaire à l’émergence de ces réformes. Nous dégagerons, ce sera un fil conducteur de cette section, les spécificités du rôle que remplissent les fonctionnaires dans ce contexte afin de révéler les particularités de leur action. Cela permettra de montrer quelles furent les lacunes et les limites auxquelles ces administrations traditionnelles ont été confrontées.
Dans un second temps, il va s’agir de montrer le rôle joué par les contextes politique, socio-économique et idéologique dans l’émergence d’un vaste mouvement de réforme. Ce mouvement aboutira, et c’est ce par quoi nous terminerons ce premier chapitre, à la mise en place de structures obéissant à un modèle de gestion hégémonique, le nouveau management public, dont nous dégagerons les principes.
Chapitre II :
Fort de la compréhension des dynamiques qui sous-tendent le NMP, dans le second chapitre, il va s’agir de contextualiser les bouleversements initiés par sa mise en place et de dégager la place qu’y occupent les valeurs publiques. Ceci permettra alors de mettre en évidence le rôle qui, dans ce contexte, leur est dévolu et de voir les enjeux qui y sont liés.
Pour ce faire, nous commencerons cette seconde partie en dégageant les particularités de la manière dont les principes fondamentaux du NMP se sont concrétisés dans le cadre de l’administration publique canadienne. Ceci nous permettra d’en saisir les particularités et de dégager les enjeux spécifiques qui sont les siens.
Cette contextualisation nous mènera dans un second temps à nous pencher sur le recours important à l’éthique qu’implique la transformation managériale des organisations publiques. Nous pourrons constater que le périmètre et la place qui lui est faite dans le cadre des administrations publiques canadiennes a évolué et s’est adapté aux besoins du NMP. La mise au jour de cette dynamique nous conduira à aborder la place centrale qu’occupent les valeurs de la fonction publique et les bouleversements qu’ont engendrés ces réformes.
Enfin, nous travaillerons dans une dernière partie à souligner les paradoxes qui résultent de l’agencement des principes managériaux et de la place assignée à l’éthique comme balise et outil de régulation.
Au terme de cette seconde partie, l’approche contextuelle de la nouvelle gestion publique au Canada nous donnera une compréhension claire de l’agencement des
valeurs de l’administration publique canadienne avec les impératifs managériaux. Ceci nous offrira une base essentielle pour cerner le domaine qui est réservé à l’éthique dans ce paradigme. Ainsi, un certain nombre de failles émergeront de la mise en place des principes managériaux et nous pourrons dans un troisième volet montrer en quoi ces paradoxes sont au cœur des dilemmes éthiques auxquels sont confrontés les gestionnaires publics. Ceci notamment dans leur gestion des loyautés auxquelles ils font face.
Chapitre III :
Riche de la compréhension des nouvelles dynamiques et tensions qui sous-tendent les valeurs de la fonction publique, nous nous attarderons dans ce troisième chapitre sur un élément qui fonde une dynamique essentielle de la fonction publique canadienne et qui en est aussi une valeur forte : la loyauté. Mise en dialogue avec les orientations et implications du NMP, nous pourrons ainsi mesurer les difficultés qu’elle engendre d’un point de vue éthique.
Ainsi, nous débuterons ce chapitre en démontrant la nécessité de traiter de l’élément aussi central et vecteur de tensions dans un contexte réformé, qu’est la loyauté. Nous montrerons que suite à l’instillation du NMP, la multiplication des loyautés est notamment devenue un vecteur important de conflits, particulièrement, mais pas uniquement, par rapport à la position occupée par les gestionnaires de la fonction publique canadienne.
Nous serons dans un deuxième temps amenés à souligner les paradoxes qu’induisent les réformes managériales et qui impliquent à la fois un accroissement des tensions de loyautés, mais aussi un affaiblissement des repères nécessaires au désamorçage de ces conflits.
Ce cheminement nous permettra enfin de mettre en lumière les difficultés que rencontrent à la fois le modèle de responsabilité, mais aussi le professionnalisme, pour apporter des réponses satisfaisantes aux dilemmes éthiques rencontrés par les gestionnaires publics canadiens et, par conséquent, aux conflits de loyautés desquels ils découlent.
I) Nouveau management public : de l’héritage aux principes
Interroger les tensions éthiques vécues par les gestionnaires des administrations publiques dans le cadre des réformes managériales de l’administration publique implique de dégager les principes généraux des nouveaux modes de gestion qui prévalent, et par conséquent de dégager leur raison d’être.
Bien qu’ils aient été théorisés et regroupés sous un concept unique au début des années 1990, ces principes ont été pensés et implantés afin de répondre à un certain nombre de failles, limites et échecs du modèle de gestion qui prévalait alors dans les administrations publiques de l’ensemble des pays occidentaux. Ce mouvement de réformes s’est amorcé dans les pays anglo-saxons et se poursuit encore aujourd’hui alors que les premières transformations opérées suivant ces principes ont été initiées par Margaret Thatcher dès la fin des années 1970. Afin de comprendre la logique qui préside au développement et au déploiement de ces réformes, il va s’agir dans un premier temps de dégager les fondements et faiblesses du modèle auquel elles se substituent. À cette fin, les éléments essentiels et principales caractéristiques de la bureaucratie telle qu’elle fut théorisée par Max Weber – et qui ont donné lieu à ce qu’on appellera le modèle bureaucratique -, seront présentés plus avant et suivis d’un retour sur ses principales faiblesses ainsi que sur les critiques qui lui furent adressées. C’est ainsi que nous pourrons dans un second temps dégager les principes fondateurs de ces réformes managériales et la logique à laquelle elles obéissent. Dans cet optique, les différents éléments historiques et idéologiques ayant mené ou favorisé le développement de ces réformes dans les administrations publiques seront abordés. Suite à cela, nous pourrons enfin présenter ce en quoi consiste le nouveau management public (NMP), synthèse de ces principes, tel qu’il fut théorisé au début des années 1990. Ainsi, nous parviendrons à dresser un panorama des éléments fondamentaux ayant présidé à ces réformes et qui
aujourd’hui encore, sont un véritable vecteur de transformation des
administrations publiques dans les pays membres de l’OCDE1.
L’articulation de cette première partie permettra notamment la compréhension de l’héritage duquel est issu le NMP et la manière dont cet héritage est constitutif des traits principaux de ce modèle. Le panorama global qu’elle nous offre est envisagé comme un préalable essentiel pour faire émerger les défis éthiques qu’implique ce paradigme de gestion pour les gestionnaires publics.
1) La bureaucratie au fondement de l’administration publique moderne La présentation des tenants et des aboutissants du modèle bureaucratique va permettre de dresser par la suite un tableau des différentes lacunes et critiques auxquelles ce modèle est confronté dans la seconde moitié du XXème siècle. Ce panorama nous permettra ainsi de comprendre quelles sont les dynamiques qui prévalent dans l’administration publique durant le XXème siècle et qui ont abouti, dès les années 1970, à un vaste mouvement de réformes.
a) Les principes fondateurs du modèle bureaucratique
Les démocraties occidentales ont connu un développement majeur de leurs structures administratives tout au long du XXème siècle. Considérant ce développement, Max Weber va, au début du siècle dernier, définir en quoi consiste
le mode d’organisation bureaucratique2. Ainsi, nous allons dans un premier temps
voir quels sont les éléments majeurs qui caractérisent ce type d’organisation.
1 L’Organisation de développement et de coopération économiques a été fondée, dans son format actuel, en 1961. Cette organisation internationale basée à Paris regroupe 36 pays dont le Canada. Elle conduit des études, publie des rapports et émet, entre autres, des recommandations sur les politiques publiques et, plus spécifiquement encourage le libéralisme et la lutte contre la corruption. Cette organisation jouera un rôle important dans le déploiement du nouveau management public à travers le monde, tout comme elle encouragera le développement de l’éthique dans ses pays membres.
Selon les éléments dégagés par Weber, on peut déceler divers facteurs ayant présidé au déploiement du modèle bureaucratique. En effet, il part du constat que lorsque des individus considèrent comme légitimes des ordres, ils y obéissent. Ceci alors même que dans nos sociétés occidentales modernes, la légitimité se fonde sur les règles formelles qui prévalent au sein du groupe auquel notre activité se rapporte. Ainsi Weber ancre la bureaucratie dans la légale-rationalité qui sous-tend ce mode de domination. Celle-ci est « fondée sur la croyance dans la légalité des règlements formellement établis et du droit de ceux qui sont investis de l’autorité […], de donner des ordres »3.
L’idéal-type bureaucratique se déploie autour de quelques concepts centraux qui, nous le verrons, tranchent radicalement avec les principes clés à la base des réformes managériales. Ainsi, en parlant de bureaucratie, on parle de hiérarchie, d’archive, d’expertise, de carrière, d’impersonnalité et d’objectivité. Tels sont les concepts au cœur de ce mode d’organisation.
Suivant ces principes, tout membre de l’organisation possède une aire de compétence spécifique et délimitée. Ainsi, chacun reçoit une formation spécialisée qui permet de garantir que son action demeure conforme aux règles. La stabilité du modèle bureaucratique repose sur une organisation hiérarchisée des responsabilités, notamment à travers des rapports directs entre supérieurs et subalternes. Ce type d’organisation hiérarchique suppose par conséquent des droits spécifiques de contrôle et de surveillance pour le premier et d’appel ou de requête pour le second. Il s’agit d’un modèle qui fait peser la responsabilité essentiellement sur les cadres supérieurs et hauts fonctionnaires de l’organisation, loin du niveau opérationnel qui en constitue l’interface au contact du public. S’agissant du système de conformité, dans ce type d’organisation il est essentiellement fondé sur les décisions antérieures. Ainsi, la bureaucratie est productrice d’une très grosse quantité de documentation qui doit permettre de pouvoir consulter les réflexions, délibérations, propositions et décisions passées. Pour finir, il faut souligner la particularité du modèle de recrutement du système bureaucratique qui met l’emphase sur les perspectives de carrière, la
rémunération progressive et automatique par l’ancienneté, ceci en échange du respect de la discipline.
Conceptualisé tel qu’il l’est par Weber, le modèle bureaucratique semble donc permettre de garantir une neutralité de l’administration publique qui s’appuie sur des fonctionnaires qui, plutôt que de défendre leurs propres intérêts ou des visées partisanes, sont mus par la défense de l’intérêt commun.
Dans une organisation publique de ce type, les agents qui se déploient au sein de la structure hiérarchique sont les fonctionnaires. Incarnation des principes fondamentaux de la bureaucratie, ceux-ci bénéficient de conditions de travail et
d’emploi tout à fait spécifiques4.Tout d’abord, moyennant les diplômes appropriés
et la réussite de concours, les fonctionnaires sont nommés à vie, conformément aux principes fondateurs de la bureaucratie. Ceci leur garantit une indépendance tant vis-à-vis du politique que des citoyens. Afin d’éviter les conflits d’intérêts et les conflits de valeurs, ils occupent leurs fonctions à temps plein et de manière exclusive. Parallèlement à cela, l’environnement bureaucratique impose aux fonctionnaires de suivre des règles strictes, d’obéir à une hiérarchie très structurées, ce qui limite à chaque échelon la marge de manœuvre des agents. Du côté de l’intégrité, la tentation de comportements déviants telle la corruption est sensée être limitée grâce à une rémunération suffisante, une progression régulière et automatique, de même que l’assurance d’une retraite. En somme, le statut de fonctionnaire offert par les administrations publiques bureaucratiques doit être gage de compétence et d’intégrité en leur sein : « The institutional tradition of the ‘’career civil service‘’ has meant that the public sector has, historicaly, relied primarly upon its own internal processes of socialization in order to reproduce the moral norms and ethical values of the civil service »5.
Ainsi, il semble qu’envisagé comme modèle organisationnel, la bureaucratie garantisse stabilité et prédictibilité notamment à travers une voie décisionnelle unique fondée sur la hiérarchie, par une spécialisation importante des agents et
4 Yves Emery et David Giauque (2012), chapitre I 5 Joseph Heath (2014), 2
des tâches et, pour finir, en garantissant une stabilité des repères tant éthiques que motivationnels.
Ensuite, la bureaucratie peut être envisagée comme le véhicule d’un éthos public. Concept que l’on peut comprendre à travers l’utilisation qu’en font Flemming et McNamee, comme l’ensemble de ce qui fait l’identité de l’administration publique et qui est exprimé par ses agents. Ils définissent ce qui caractérise l’ethos comme « the sets of relatively shared values and norms that are expressed and negociated
by the participants themselves »6. Cet ethos du fonctionnaire est impliqué par la
rationalité-légale qui fonde la légitimité de l’administration publique. Cette dernière, l’éthos qui s’y déploie et les valeurs qui la fondent, doivent être envisagés dans une approche de type « théorie institutionnelle » qui détermine l’institution comme « phénomène formel ou informel, structurel, sociétal ou politique qui transcende le niveau individuel basé sur des valeurs plus ou moins communes
ayant une certaine stabilité et influençant le comportement »7. Comprise comme
une institution en ce sens, plusieurs sources peuvent être identifiées au fondement des valeurs bureaucratiques : les valeurs démocratiques et les valeurs professionnelles. On peut aussi adjoindre à ces sources les valeurs humaines développées dans le cadre des interactions sociales. Ces valeurs impliquent de la part des fonctionnaires un dévouement et un engagement envers la communauté et la collectivité, ce qui rend le système bureaucratique vecteur de repères et d’une identité professionnelle. Loin d’être facteur d’immobilisme, l’éthos de l’administration publique doit être appréhendé comme contextuel et étroitement lié aux valeurs de la société dans laquelle s’insère la culture politico-administrative. Enfin, il est essentiel de souligner la stabilité des repères qu’offre le modèle bureaucratique et la force des valeurs qui fondent l’éthos de l’administration publique dans ce contexte et ceci notamment dans la mesure où la direction prise par le NMP va s’inscrire en complet contrepied de ce modèle. Par conséquent, il
6 Scott Fleming et Mike McNamee (2005), 137
est inévitable qu’il impacte de manière importante les valeurs au fondement de l’action des agents publics 8.
Dégager les ressorts et valeurs fondamentaux du modèle bureaucratique d’administration publique a, pour notre propos, un intérêt bien précis. Effectivement, il s’agit d’un préalable à la compréhension de l’ampleur, de la nature et de l’origine des principales critiques qui lui seront faites. Éléments qui doivent permettre la mise en perspective des orientations du NMP.
b) Les failles de la bureaucratie : vectrices de transformations Après en avoir abordé les fondements, Il semble désormais pertinent de présenter les diverses critiques qui seront adressées au modèle bureaucratique et qui seront un élément incontournable de la compréhension des dynamiques ayant abouti au déploiement du NMP.
Michèle Charbonneau9 nous propose une synthèse des critiques qui ont été
adressées, notamment à partir des années 1960, au modèle traditionnel de gestion des administrations publiques. Les faiblesses qu’elle résume sont des éléments qui ont ultimement conduit au remplacement du modèle bureaucratique par un modèle managérial.
Le premier élément essentiel qui est souligné tient au rôle des agents et à la séparation, essentielle dans une démocratie, entre le politique et l’administratif. En effet, selon l’auteure, les fonctionnaires exercent une trop grande influence sur la formulation et la mise en place des politiques publiques. Ceci mènerait au développement de la ‘’technocratie‘’10 et nuirait ainsi à la démocratie11. Les
fonctionnaires et gestionnaires des administrations publiques ont, dans les démocraties occidentales fondées sur le principe de séparation des pouvoirs, le
8 Yves Emery et David Giauque (2012), chapitre I
9 Michèle Charbonneau (2011), dans Nelson Michaud (ed.) (2011), 303-305
10 « On entend par technocratie la prise en main et la direction de la société par des techniciens mus par les impératifs technico-économiques », Encyclopédie Universalis (en ligne).
mandat de rendre effectives les décisions prises par les élus, seuls détenteurs de la légitimité démocratique. Or, la confusion des rôles au sommet des administrations publiques et la très grande proximité entre fonctionnaires de hauts niveaux et acteurs politiques mèneraient les premiers à avoir une influence illégitime sur les processus décisionnels entourant le choix des politiques publiques.
En second lieu, l’un des reproches récurrents adressés à la gestion traditionnelle de l’administration est que, du fait de son système décisionnel très hiérarchisé et stricte, les règles et le respect des processus sont prépondérants, ce qui rendrait les services aux citoyens impersonnels. Ces services sont standardisés et les situations particulières sont abordées à partir d’un cadre d’analyse rigide pouvant se trouver parfois en décalage avec la réalité des situations vécues par les usagers. Dans la continuité de cette standardisation des prestations offertes, Matheson évoque la pauvreté du travail bureaucratique qui en devient aliénant pour les fonctionnaires12.
Ensuite, comme nous l’avons mentionné plus haut, l’une des caractéristiques de l’administration wébérienne est qu’elle est fondée sur une stricte hiérarchie qui fait que chaque échelon doit transférer la prise de décision et la résolution de problèmes à l’échelon supérieur et ceci jusqu’aux échelons les plus élevés. On comprend que ce mouvement de va et vient entre les différents niveaux hiérarchiques entraine une lenteur de l’administration et des lacunes dans la prise de décision. À ce sujet, Henry Mintzberg souligne que le fait que tout remonte aux échelons supérieurs entraine une importante perte de qualité dans la prise de décision au sommet13. Cette lenteur est un élément central de la critique
d’inefficacité qui est faite aux administrations issues de ce modèle. Ce sentiment est le reflet de l’immobilisme du mode de gestion bureaucratique, de la production massive de documents, que l’on qualifie de paperasserie, et du gaspillage des ressources allouées qui ne permettent finalement pas de donner un service
12 Craig Matheson (2007)
adéquat aux usagers. Le bureaucrate s’est transformé peu à peu en administrateur de la loi plutôt que de se placer au service concret des citoyens. Or, au cours du XXème siècle, la bureaucratie, notamment après la seconde guerre mondiale, va connaitre une croissance exponentielle qui ne va qu’exacerber les différentes défaillances du modèle. Cette croissance rapide est notamment corrélée à une complexification des mandats qui lui sont donnés, ce qui exigerait une souplesse et une capacité d’adaptation de façon à garantir la cohérence et la stabilité du système administratif.
Au-delà des défaillances engendrées par la structure bureaucratique, la manière dont celle-ci définit le rôle et la place qu’occupent les fonctionnaires est aussi vectrice de problèmes. C’est notamment le cas de l’attention que les fonctionnaires doivent porter aux règles. Celle-ci est tellement forte que leur respect devient une fin en soi et non plus un moyen en vue du service des citoyens. De plus, la grande spécialisation des départements administratifs et des fonctionnaires entraine une double dérive. D’une part, les fonctionnaires se regroupent ce qui entraine une tendance à défendre des intérêts de groupe, alors que d’autre part, le fonctionnement administratif se cloisonne. Se construit alors une administration qui fonctionne en silos et dans laquelle différents intérêts corporatifs s’affrontent. Dans cette perspective, il est évident que le service des citoyens perd de sa centralité dans le fonctionnement administratif et que les ressources ne sont plus simplement dévolues au service du public. D’autre part, et dans la même veine, on constate la constitution de chasses gardées, ce qui ne fait qu’accentuer le développement des départements; occasionnant ainsi un besoin toujours croissant de ressources.
De surcroit, et c’est un trait caractéristique des organisations bureaucratiques, on assiste au déploiement de jeux de pouvoir, phénomènes inhérents à la défense des intérêts corporatistes dans un système hiérarchique. Afin d’éviter les dérives associées à la croissance de ces jeux de pouvoirs, on note la tendance de l’administration à répondre par une surenchère règlementaire qui ne fait, paradoxalement, qu’alourdir le poids de la règlementation et des processus en leur
sein. Ainsi, encore une fois, ce sont les fondements mêmes de l’administration comme outil au service des citoyens qui s’en trouve ébranlés.
Ensuite, sur le volet gestion, la bureaucratie a, là aussi, prêté le flanc à une vague de critiques. Premièrement, la politique d’emploi au sein de la fonction publique bureaucratique va être questionnée. Stéphane Dion souligne notamment l’impact de la politique de récompense et les conditions d’emploi qui entrainent, selon lui, un repli du fonctionnaire sur lui-même et ceci, comme beaucoup de critiques faites à la bureaucratie, au détriment du citoyen: « Les conditions d’emploi et de promotion inhérentes qu’on y trouve expliqueraient le repli des fonctionnaires sur
eux-mêmes et leur inadaptation aux demandes des clients »14. De son côté, Peter
Aucoin, et c’est un élément essentiel à considérer dans la perspective du NMP, souligne que le paradigme de gestion financière de la bureaucratie en fonction de règles plutôt que de considérations sur l’efficience de l’allocation des ressources est un facteur d’inefficacité et de gaspillage :
[…] managers and their staff pay little attention to economies or efficiencies that might lead to savings the public purse. Financial information and accounting systems are considered deficient and discourage managers from being cost conscious. They take their revenues as a given ressource to be expended on specific items and spend only as prescribed and permitted. Exept to ensure that expenditure rules are applied and the costs are contained within budget, they do not manage their costs. They are careful spenders but not for
reasons of economy and efficiency.15
Enfin, Stéphane Dion résume une série de facteurs qui ne font qu’accentuer les
défauts du mode de gestion bureaucratique16. Il pointe notamment la situation de
monopole dans laquelle se trouve l’administration publique, ce qui entraine une inertie de l’institution, alors que le contexte politique engendre une situation dans laquelle les fonctionnaires de haut niveau et les politiques entretiennent des liens
14 Stéphane Dion (1987), cité par Michèle Charbonneau (2011), dans Nelson Michaud (ed.) (2011), 305 15 Peter Aucoin (1995), 164
très étroits. Ceci n’aboutissant qu’à un renforcement du système hiérarchique et de la concentration des responsabilités et des pouvoirs décisionnels. Pour finir, la double situation dans laquelle se trouve le fonctionnaire, à la fois travailleur syndiqué et électeur, lui confère un pouvoir accru de négociation avec son employeur ; dynamique propre à l’administration publique qui rend les relations entre l’État employeur et les fonctionnaires employés très différente de la situation prévalant dans le privé.
En somme et pour conclure sur les lacunes du modèle wébérien de gestion des administrations publiques, il semble important de revenir sur le constat opéré par les théoriciens de la contingence17: la bureaucratie est sans doute le meilleur
modèle dans un environnement stable et simple. Elle s’avère inefficace dans un contexte dynamique et complexe18. Or, force est de constater qu’au cours du
siècle précédent, la situation politico-administrative des démocraties occidentales a évolué vers une complexification croissante, tout comme les interconnexions à l’échelle mondiale ont accentué le mouvement de réforme des structures administratives.
Ainsi, ce premier mouvement du chapitre nous a permis de dégager les spécificités du modèle traditionnel de gestion auquel succèdera le NMP. Cette présentation nous a permis d’aborder les limites et carences de ce modèle qui sont l’un des éléments essentiels au fondement de l’élan de réformes qui parcourt les administrations des pays de l’OCDE depuis les années 1980. Souligner les particularités et limites de la bureaucratie wébérienne, c’est un préalable nécessaire à la compréhension de l’orientation de ces réformes.
2) Vers une nouvelle orientation de l’administration publique
17 La structure de l’organisation est dépendante de l’environnement dans lequel elle se déploie. Principal représentant : Henry Mintzberg.
Le déploiement du modèle de gestion managérial des administrations publiques théorisé en 1991 sous l’appellation de nouveau management public19, possède
sans contredit des racines dans les lacunes et dérives qui accompagnent les administrations bureaucratiques occidentales. Le grossissement exponentiel et la complexification des relations internationales, mais aussi des rapports sociaux, ont sans doute rendu plus évidents le caractère inadapté de la bureaucratie aux enjeux de cette fin de XXème siècle. En effet, il semble que les aléas de l’histoire et le développement de certains courants de pensée aient favorisé la remise en cause de l’administration bureaucratique et permis l’émergence des réformes managériales.
a) Histoire et idéologie : aux sources du changement
Le besoin de réformes et de modernisation des administrations publiques se fait sentir dès les années 1960 et peut s’expliquer par différents facteurs. Il semble que nous puissions relier ces circonstances aux bouleversements économiques importants qui ont secoué la décennie 1970 avec notamment le premier choc pétrolier en 1973 et la crise économique qui a suivie. Ces évènements qui marquent la fin des trente glorieuses se matérialisent par une remise en cause de l’état-providence tel qu’il fut envisagé à la suite de la seconde guerre mondiale, mais aussi de la fin des accords de Bretton-Woods qui garantissaient une certaine stabilité des échanges internationaux. Peter Aucoin identifie d’ailleurs trois éléments qui vont largement déterminer le mouvement de réforme qui va s’engager à l’aube des années 1980. Tout d’abord il souligne la faiblesse des revenus fiscaux des États occidentaux et les déficits chroniques dont ils souffrent. Ensuite on observe un déclin de la confiance des citoyens dans les capacités de l’État à leur offrir un service efficace et de qualité; ceci alors même que les administrations ne cessent de grossir. Enfin, le contexte de mondialisation et
d’exacerbation de la concurrence économique internationale oblige à appréhender de manière différente les politiques publiques et leur mise en place :
In the new international economic order, the impacts of what governments do, and do not do, across a wide range of public policy areas are no longer regarded as merely internal or domestic matters having little or no effects on the global competitiveness of national economies. Notwithstanding the diminished role of national governments in this new world order, the management of the state, as the public household, is acknowledged as crucial to national economic prosperity.20
Ensuite, les vingt années de croissance et de paix ayant précédé les crises des années 1970 sont accompagnées de bouleversements sociétaux qui ont aussi été des facteurs importants de l’émergence des réformes managériales. Tout d’abord,
comme souligné par Christopher Hood21, les niveaux de revenu et la distribution
de ceux-ci n’a fait qu’affaiblir le consensus autour de la croissance de l’État, du développement de l’état-providence, et fait émerger de nouvelles tendances électorales autour des questions de fiscalité; ce qui a ajouté à l’instabilité financière des États. Il pointe l’impact des changements sociotechniques et du développement des technologies de pointe qui ont permis de rapprocher les manières de travailler du secteur public et du secteur privé : « changes in the socio-technical system associated with the development of the lead technologies of the late twentieth-century Krondratiev cycle, serving to remove the traditional
barriers between ‘public sector work’ ans ‘private sector work’ »22. Accompagnant
ces transformations, une nouvelle manière de faire de la politique est née. La « new machine politics »23 s’appuie sur les nouvelles technologies permettant
d’influencer l’opinion publique durant les campagnes électorales, ce qui donne aux stratèges politiques des partis une influence importante pour l’élaboration des politiques publiques; ceci au détriment notamment de la bureaucratie. Enfin,
20 Peter Aucoin (1995), 2 21 Christopher Hood (1991), 7 22 Christopher Hood (1991), 7 23 Christopher Hood (1991), 7
l’auteur pointe l’émergence d’une catégorie sociale amenée à peser de plus en plus dans l’orientation des politiques publiques. Effectivement, les cadres se révèlent moins tolérants face à l’immobilisme et à l’uniformité qui caractérisent la bureaucratie.
Associés à ces changements sociétaux, on observe un important regain d’intérêt pour l’idéologie néolibérale, notamment par l’important lobbying qu’exercent en faveur de ces idées les grandes organisations internationales telles que le FMI, la Banque Mondiale et l’OCDE24. Nous verrons d’ailleurs par la suite, qu’à travers les
enjeux éthiques qu’ont soulevé les réformes administratives, les analyses et recommandations fournies par cette dernière organisation ont contribué de manière importante aux orientations prises par le NMP.
De surcroit, les paradigmes théoriques de l’économie favorisent la remise en cause du système qui prévaut alors. En plus d’offrir les outils théoriques nécessaires au questionnement du modèle bureaucratique, ces paradigmes orientent les solutions envisagées en direction des réformes managériales qui seront initiées par la suite. Le théoricien du NMP, Christopher Hood, note la convergence de deux courants de pensée qui influenceront particulièrement le mouvement de réformes engagé dès les années 1970. Ces deux courants sont d’une part la ‘new institutional economics’ qui regroupe la théorie des choix publics, du coût de transaction et du principal-agent, et d’autre part, les idées liées au « business type managerialism »25. La théorie des choix publics aura une
influence déterminante sur l’une des voies prises par les réformes des administrations publiques. Ceci notamment par le fait que « les auteurs du Public Choice proposent de changer radicalement les règles du jeu en introduisant massivement une logique de marché, pour faire sortir du secteur public certaines activités ou pour introduire au sein des administrations des mécanismes de type
marché »26. Dans la perspective de cette théorie, la science économique
24 Yves Emery et David Giauque (2012), 39 25 Christopher Hood (1991), 5
dominante possède une valeur normative et postule que « l’équilibre économique représente l’état à la fois naturel et optimal du système social »27. En ce sens, les
considérations politiques prennent ancrage dans la réalité d’un modèle économique préimplanté. Du fait de l’influence importante de cette théorie, on comprend le rejet d’une bureaucratie déconnectée de la réalité économique de la société au service de laquelle elle est. D’autre part, elle est un facteur important pour expliquer le poids du modèle de l’entreprise privée dans les réformes de l’administration publique. C’est d’ailleurs dans cette perspective que doit être comprise la notion de managérialisme qui est associée au NMP : « Par managérialisme, nous entendons le système de description, d’explication et d’interprétation du monde à partir des catégories de la gestion privée »28.
Toutefois, afin de comprendre les facteurs ayant conduits à la remise en cause du modèle bureaucratique au profit du modèle managériale, l’influence de la théorie des choix publics doit être envisagée à travers le dialogue qu’elle entretient avec
les idées issues de la théorie du coût de transaction29 et de la pensée issue de
l’école des relations d’agence30. Cette dernière se fonde sur un postulat
ontologique : l’homme est par nature et fondamentalement mû par des considérations égoïstes. Ainsi, tel que nous le présentent Yves Emery et David Giauque, dans une organisation où les décideurs délèguent la gestion à des gestionnaires, des incitatifs importants doivent être mis en place afin que les agents agissent conformément aux visées des principaux. Dans les organisations publiques, les décideurs délèguent à des gestionnaires publics qui doivent agir conformément aux visées de ceux-là, c’est-à-dire des ministres. « En d’autres termes, le principal doit choisir un mécanisme incitatif – non nécessairement monétaire, bien que ce soit évidemment le cas le plus étudié -, de manière à éviter la difficulté qui provient de la non-observabilité de l’action de l’agent dont il a besoin
27 Yves Emery et David Giauque (2012), 56
28 Jean-François Chanlat (2003), cité par Yves Emery et David Giauque (2012), 59
29 Courant théorique basés sur les travaux de Ronald Coase dans les années 1930, mais véritablement fondé par Oliver Williamson.
30 Courant théorique fondé sur la notion de relation d’agence définie en 1976 par Michael C. Jensen et William H. Meckling.
par ailleurs »31. Enfin, partant du même postulat des motivations purement
égoïstes de l’agir humain, la théorie des coûts de transaction tente de déterminer dans quelles mesures il est plus efficient de recourir au marché pour atteindre une forme de coordination entre les partenaires d’une transaction plutôt que de recourir à une forme de coordination organisationnelle. Cette évaluation de l’efficience de la coordination se pose dans la perspective de l’hypothèse selon laquelle « si l’environnement économique est complexe, si les relations qu’entretiennent les acteurs sont fréquentes et si les actifs que les contractants engagent dans leurs relations sont spécifiques, alors les coûts de transaction sont élevés »32.
Les circonstances historiques ont entrainé de profonds bouleversements dans les rapports sociaux et les paradigmes socio-économiques ont beaucoup évolué durant les décennies 1960 et 1970. Ces éléments ont mené à une remise en cause importante du modèle de gestion bureaucratique des administrations publiques. Jumelées au développement de théories économiques fondées sur le postulat néoclassique de l’individu mû par des motivations égoïstes, cette remise en cause des capacités des fonctionnaires de l’administration bureaucratique de mettre en place des politiques publiques de manière neutre a participé à faire le nid d’un modèle de gestion issu de la pensée managériale. Ainsi, l’introduction de mécanismes de marché permettrait de canaliser cet égoïsme fondamental et la concurrence qui en découle afin de le mettre au service de l’intérêt public. Envisagée dans cette perspective, cette remise en cause au profit du managérialisme devrait permettre de réduire des coûts jugés excessifs, tout en atteignant plus efficacement les objectifs de l’organisation.
Considérant les facteurs ayant participé à la fois à discréditer la bureaucratie traditionnelle comme modèle efficace d’organisation publique, mais aussi comme vecteur ayant conduit les réformes de l’administration publique à prendre un virage managérial, Yves Emery et David Giauque considèrent que le NMP est à la fois le
31 Claude Ménard (1997), cité par Yves Emery et David Giauque (2012), 56 32 Yves Emery et David Giauque (2012), 57
fruit du bouleversement des structures et des dynamiques sociétales, mais aussi de l’influence des paradigmes de la pensée économique :
Ces mouvements de réforme successifs au sein des administrations publiques doivent beaucoup aux changements environnementaux, à n’en pas douter, mais ils s’inscrivent également dans un cadre idéologique particulier faisant la part belle aux théories économiques, elles-mêmes très largement acquises à l’idée selon laquelle la régulation sociétale ne peut s’exercer par le truchement d’instances étatiques centralisées, par trop inflexibles et dispendieuses, mais que la régulation doit plutôt se réaliser par un mécanisme naturellement plus
efficient, c’est-à-dire le mécanisme de marché.33
Après avoir dégagé les conditions tant structurelles, socio-politiques, qu’économiques qui ont présidé au passage d’administrations publiques élaborées sur le modèle traditionnel dégagé par Max Weber à un modèle fondé sur les principes managériaux, nous allons présenter le paradigme de gestion des administrations publiques qui prévaudra et qui sera théorisé en 1991 par Christopher Hood sous l’appellation de nouveau management public.
b) Principes fondamentaux des administrations publiques réformées
• Un modèle à prétention hégémonique
Essentiels à la compréhension des enjeux éthiques qui y sont liés, il va s’agir de déterminer quels sont les éléments caractéristiques des réformes qui émaillent la vie administrative des États membres de l’OCDE. Les réformes managériales dont la teneur et les orientations s’inscrivent dans la ligne de la remise en cause du modèle traditionnel wébérien et de l’émergence de nouveaux paradigmes de la théorie économique ont commencé à être mis en place dès la fin des années 1970. C’est dans les pays de culture anglo-saxonne que ce mouvement de réforme est
né, notamment au Royaume Uni sous la houlette de Margaret Thatcher. Il s’est ensuite répandu de manière massive jusqu’à toucher l’ensemble des pays membres de l’OCDE. Alors qu’au regard de la grande complexification des enjeux liés aux rapports sociaux et aux relations internationales on aurait pu s’attendre à une grande variété de réponses aux défis auxquels font face les administrations publiques, on observe, avec la mise en place du NMP et l’hégémonie qu’il exerce, une forme d’isomorphisme. Pour Yves Emery et David Giauque, celui-ci peut s’expliquer notamment à travers trois tendances.
Premièrement, Il peut trouver une explication dans les pressions coercitives « relatives aux normes sociétales et aux différentes lois étatiques qui ont pour conséquence l’élaboration de réponses identiques de la part des organisations productives, qu’elles soient privées ou publiques »34. Ainsi, s’explique, comme
nous le montrerons, la part belle qui est faite aux méthodes issues du privé dans l’ensemble des administrations réformées.
On peut invoquer ensuite les pressions mimétiques qui, par le biais de la comparaison des organisations d’un même secteur entre elles, vont converger dans leur recherche de la bonne formule qui permettrait de résoudre l’ensemble de leurs problèmes. Autrement dit, la mondialisation des défis entraine une homogénéisation des solutions.
Enfin, il existe des pressions normatives qui participent au maintien de cette hégémonie du NMP dans la mesure où les cadres et gestionnaires publics, puisqu’ils ont fréquenté les mêmes milieux professionnels et académiques,
véhiculent les mêmes idées et partagent les mêmes valeurs35. Ceci entraine un
conformisme idéologique qui favorise l’émergence de solutions uniques pour répondre à ces défis.
Associé à ces différentes pressions, il semble que la prétention d’universalité du nouveau management public ait participé à sa diffusion hégémonique. Les deux revendications à partir desquels repose cette prétention sont sa capacité de
34 Yves Emery et David Giauque (2012), 42 35 Yves Emery et David Giauque (2012), 42-43
diffusion et de portabilité, ainsi que sa neutralité36. La première repose sur l’idée
que le NMP est adéquat pour la résolution de l’ensemble des problèmes managériaux que rencontrent les organisations publiques. Peu importe le pays, l’échelon ou le domaine auquel on réfère, le NMP prétend pouvoir s’adapter à tous les contextes administratifs qu’il transforme, non pas dans leur nature, mais plutôt dans leur structure. La seconde prétention est fondée sur le caractère apolitique du NMP dont les différentes valeurs peuvent se déployer et s’agencer de manière à respecter les priorités politiques et les circonstances qui les déterminent. Bien que ces deux prétentions souffrent de limites qu’il ne semble pas utile de souligner pour la pertinence de notre propos, elles semblent avoir été des facteurs participant à la large diffusion du NMP et à sa position dominante.
Il semble donc que la diffusion du NMP ait abouti à une homogénéisation des types de réformes envisagées pour renouveler les administrations publiques à travers le monde. Toutefois, le NMP se matérialise de manières différentes suivant le contexte politico-administratif dans lequel il prend place. On pourra à ce titre distinguer plusieurs types de NMP en fonction des éléments prépondérants du contexte dans lequel il s’insère37. Cependant, bien que son expression varie, il se
fonde sur un ensemble de valeurs et de principes qui constituent une essence du nouveau management public. Il va s’agir pour nous de dégager ces éléments essentiels sur lesquels se fondent les nouvelles administrations publiques à partir notamment de la théorisation qu’en a fait Christopher Hood.
• Des caractéristiques essentielles
En 1991, dans son article « A public management for all season ? », Christopher Hood synthétise les principaux éléments caractéristiques des réformes des administrations publiques qui se déploient alors dans les pays occidentaux, notamment anglo-saxons. Il parviendra à réunir l’ensemble des tendances qu’il
36 Christopher Hood (1991), 8
observe dans ces mouvements de réforme sous l’appellation, désormais classique, de nouveau management public.
Dans ce concept, la notion de management permet a priori de percevoir la direction dans laquelle s’inscrit le NMP. En effet, avant même que Hood ne le théorise, Chevallier et Loschak définissent le management comme « The rationnal combining of human and material means with the aim of meeting objectives in optimal conditions »38.
Afin de saisir la logique de laquelle aboutissent les principes fondamentaux du NMP, ils nous présentent les diverses tendances qui accompagnent ces réformes et qui vont être déterminantes dans l’orientation que prendra ce nouveau paradigme de gestion.
La première d’entre elles est une tendance à la réduction du poids de l’État, donc de l’appareil administratif. Ceci alors que les années d’après-guerre se sont accompagnées du développement de l’état-providence et donc d’un développement important des administrations, tant dans la variété que dans la complexité des services offerts aux citoyens. La seconde est une tendance à la privatisation des activités non régaliennes de l’État et une application du principe de subsidiarité permettant de maintenir une connexion entre les niveaux auxquels sont prises les décisions et les bénéficiaires de ces décisions. Ensuite, le déploiement du NMP s’est effectué dans un contexte où la prestation des services publics s’est automatisée et où les technologies ont commencé à jouer un rôle de plus en plus important dans la prestation de services aux citoyens, notamment à travers le développement exponentiel des technologies de l’information à partir des années 1980. Pour finir, dans un contexte d’intensification des échanges mondiaux et de la coopération entre les États, les agendas nationaux sont de plus en plus liés à des enjeux internationaux. Ces enjeux concernent notamment « [the] general issues of public management, policy design, decision style and intergovernmental cooperation, on top of the older tradition of individual country specialisms in public administration »39. Autrement dit, quelles que soient les
38 Jacques Chevalier et Danièle Loschak (1987), cité par O.P. Dwivedi et James Iain Gow (1999), 126 39 Christopher Hood (1991), 3
traditions administratives auxquelles on se réfère, on observe au cours des années 1970-1980 une préoccupation croissante pour les questions touchant à la gestion administrative. Ces éléments expliquent, et nous allons détailler ce point plus loin, l’orientation prise par le NMP, notamment la place qui est faite au privé et à ses méthodes de gestion. Le souci marqué pour les questions de gestion publique dans les agendas internationaux des états apparait comme un élément d’explication de la vaste diffusion du NMP et du monopole qui a été le sien lorsqu’on considère les réformes administratives engagées dans l’ensemble des pays membres de l’OCDE.
Dans son article fondateur de 1991, Christopher Hood nous présente les caractéristiques générales du NMP en explicitant le sens des éléments de doctrine qui lui sont fondamentaux ; il s’agit de l’élaboration de l’idéal-type du nouveau management public.
- On trouve tout d’abord comme élément central du concept, le « Hands-on
professional management »40, autrement dit une professionnalisation de la
pratique de la gestion publique qui passe par une augmentation importante du pouvoir discrétionnaire dont bénéficient les gestionnaires publics. Il va s’agir, et ce mantra restera associé aux réformes managériales, de laisser le gestionnaire gérer. Cette exigence d’une plus grande liberté d’action nécessite une part de responsabilité accrue pour les gestionnaires publics. Ce transfert de la responsabilité doit passer par une claire définition de leur mandat et une réduction de la diffusion du pouvoir au sein de l’organisation.
- La responsabilisation des gestionnaires implique un second élément central du NMP qu’est l’élaboration de standards clairs associés à la mesure de la performance. En effet, les gestionnaires doivent être imputables en fonction des objectifs qui leur sont assignés et qui impliquent tant une définition précise des buts, une quantification des objectifs, que la création d’indicateurs déterminant le succès ou l’échec.
- Ensuite, la conception managériale de la gestion publique implique que l’emphase soit mise sur le contrôle de la productivité (output). Ceci conduit à une importante cassure avec le modèle traditionnel de gestion publique puisqu’alors que ce dernier accordait une place centrale au respect des procédures, le NMP va plutôt se concentrer sur les résultats. Ceci implique, selon l’auteur, tant une décentralisation de la gestion des agents publics qu’un système de valorisation et de récompense qui ne soit plus axées sur la carrière, mais plutôt sur les performances.
- Alors que l’administration publique s’est développée au cours du XXème siècle comme un tout organique, le NMP se fonde sur un morcellement, une désagrégation des composantes de l’administration en unités de taille réduite. Le dégroupement des unités administratives va permettre de les gérer comme de petites entreprises qui se concentrent sur la fourniture d’un type particulier de service. Ainsi, ces unités deviennent plus facilement gérables en ayant des mandats spécifiques et des ressources en adéquation avec les prestations offertes. On comprend que cette atomisation est indispensable à l’actualisation des trois éléments précédents qui sont difficilement envisageables lorsqu’ils sont pensés dans un tout monolithique; le gain d’efficience et la responsabilisation des gestionnaires passent par une atomisation des structures et une concentration des prérogatives.
- Ensuite, l’emphase que met le NMP sur le développement de la compétition dans les processus de prestation de services est un élément corollaire à l’exigence de performance. Cette compétition doit pouvoir, par le recours à des contrats et par la passation d’appels d’offres, engendrer une réduction des couts et une augmentation de la qualité. Autrement dit, cette compétition est envisagée comme absolument nécessaire à une plus grande efficience des services publics. En ce sens, et pour appuyer cette idée, David Osborne souligne que « [the] competition is as fundamental force that leaves the organization no choice but to heighten its productivity »41.
- Ces différents éléments à la base de la conception managériale de l’administration publique renvoient au modèle à partir duquel se développe le NMP : le modèle de gestion privé. Ceci passe notamment par une flexibilisation des administrations pour rompre avec l’immobilisme du modèle hiérarchique et par le développement de techniques issues de la gestion des ressources humaines. De cette manière, le NMP va chercher à mettre en place dans les administrations publiques des éléments de gestion qui ont fait leurs preuves dans les entreprises. - Enfin, et la mesure de la performance y est directement associée, Hood considère que le NMP est fondé sur une exigence de discipline budgétaire et de parcimonie dans l’usage des deniers publics. Afin d’augmenter l’efficience de l’administration, c’est-à-dire offrir un toujours meilleur service au coût le plus faible, il s’appuie sur une surveillance des exigences budgétaires des diverses administrations et une réduction des coûts via des méthodes de travail plus rigoureuses. Encore une fois, il semble que l’exigence de faire plus avec moins, qui est fondamentale dans le NMP, soit directement inspirée de l’entreprise privée. Finalement, la mise en place des valeurs et principes fondamentaux du NMP doit se matérialiser à travers « the sharp definition of responsabilities, involving separation of ‘thinking’ and ‘executing’ activities and the breakup of organisations into separate, non-overlapping parts, to come as close as possible to the ideal of single-objective trackable and managable units »42.
Cet archétype dégagé par Hood nous informe sur ce qui est au cœur des réformes engagées dans de nombreux pays de l’OCDE dans la continuité de celles qui ont transformé l’administration britannique à partir de 1979 et qui prévalent encore aujourd’hui dans les démarches de modernisation des administrations de nombreux pays.
Le type de valeurs auxquelles Hood nous propose de rattacher le nouveau management public sont les ‘’sigma-type values‘’ qui sont articulées autour des notions d’économie et de parcimonie : « NMP can be understood as primarly an