Une clarification nécessaire : incertitude ou risque ?

Com o desenvolvimento das funções do aparelho estatal integrante de um mundo de economia e tecnologia globalizadas surge a Administração Pública Gerencial como solução para a crise fiscal do Estado, na medida em que visa diminuir custos e tornar eficiente a gestão dos seus serviços.

Se viável na época em que os Estados apresentavam reduzidas finalidades, o modelo burocrático, caro, lento e ineficiente, não se mostrava tão adequado para lidar com o engrandecimento desses entes públicos, embora ajudasse no combate à corrupção e ao nepotismo.

Segundo Bresser Pereira (1996), sempre se teve no Brasil a intenção de se implantar uma administração pública gerencial. Na verdade, esse tipo de administração começou a brotar nos anos 30, na primeira reforma administrativa, surgindo, também, em 1967, no cerne da segunda reforma.

A Reforma Administrativa de 1936-38 aconteceu com a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil (1936), que foi substituído em 1938 pelo DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público –, criado em 1938.

Tais eventos, notadamente a criação do DASP, podem ser considerados o marco formal no Brasil no que se refere à implantação do modelo burocrático de administração pública, muito embora no bojo da ditadura do Estado Novo, de Getúlio Vargas.

Conforme Bresser-Pereira (2001):

A reforma burocrática brasileira, que tivera como precursor o embaixador Maurício Nabuco, ao reformar o Ministério das Relações de Interesses ainda no final dos anos 20, inicia-se de fato em 1936, sobre a liderança de Getúlio Vargas e de seu delegado para essa matéria, Luiz Simões Lopes. (BRESSER- PEREIRA, 2001, p. 10).

Outro grande marco formal das reformas administrativas brasileiras foi o Decreto-Lei 200, de 1967, que apresentou uma nova versão do sistema de administração estatal, sendo, de acordo com Bresser-Pereira (2001), “uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um grande momento para a administração gerencial no Brasil”.

Esse decreto promoveu uma reforma que, ao seu modo, vislumbrou o modelo gerencial de administração pública e contribuiu para o desenvolvimento da prestação dos serviços públicos de forma mais moderna e eficiente (PENTEADO FILHO, 1998, p. 158).

Iniciativas outras na perspectiva do modelo gerencial são comprovadas também nos anos 1970, com a criação da Secretaria da Modernização (SEMOR), que buscava novas técnicas de gestão na área de recursos humanos.

Depois, nos anos 80 veio a criação do Ministério da Desburocratização e o Programa Nacional de Desburocratização (PrND), com a responsabilidade de combater a burocratização dos procedimentos, impedindo os excessos da administração pública descentralizada.

Nos anos 90, palco de importantes reformas no mundo, entendia-se que as formas administrativas burocráticas, com reminiscência patrimonialista, ainda se

apresentavam na administração pública do Brasil, e inúmeras de suas características prejudicavam a execução das atividades econômico-sociais do país.

Diante desse impasse, impunha-se a redefinição do Estado mediante um novo modelo de gestão que considerasse a satisfação do interesse público no contexto gerencial de busca pela eficiência e eficácia da ação estatal.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), sob o comando de Bresser-Pereira, demonstrou bem essas preocupações:

A eficiência da administração pública – a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário – torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações (BRASIL, PDRAE, 1995, p.17).

A nova forma de administração dita gerencial estaria estruturada na própria administração burocrática, ou seja, o modelo existente teria o formato adaptado e melhorado, com a exclusão dos aspectos não condizentes ao contexto do Estado, conforme Bresser Pereira (2001):

Na verdade, a administração pública gerencial deve ser construída sobre a administração pública burocrática. Não se trata de fazer tábula rasa desta, mas de aproveitar suas conquistas, os aspectos positivos que ela contém, ao mesmo tempo em que vai eliminando o que já não serve (BRESSER- PEREIRA, 2001, p. 264).

O PDRAE confirma também, a existência de sinais aparentes de uma administração gerencial num passado não muito distante, ou seja, já no governo do Presidente Juscelino Kubitschek havia planos para a criação de comissões especiais, que objetivaram simplificar os procedimentos administrativos com reformas ministeriais e descentralização das responsabilidades.

Ser orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados, essa seria a característica mais destacada da administração gerencial.

Os escritos de Bresser-Pereira (2001) enfatizam que a citada forma de administração:

... pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de grau limitado de confiança e; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; e utiliza o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos” (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 28).

Pimenta (1998) afirma que a mudança para o modelo gerencial é uma reforma que buscou a questão da autonomia como princípio precípuo, vez que, desse modo, cessariam os impulsos autoritários da burocracia. No que concerne às características dessa reforma, são destacadas três dimensões:

... a institucional-legal, a cultural e a dimensão-gestão. A dimensão institucional-legal é composta pelas mudanças necessárias no arcabouço normativo e legal da administração pública; a cultural é baseada na mudança de valores burocráticos para gerenciais; e a dimensão-gestão coloca em prática as novas idéias gerenciais e oferece à sociedade um serviço público efetivamente mais barato, mais bem controlado e com a melhor qualidade (PIMENTA, 1998, p. 188).

A mais difícil dessas dimensões a ser introduzida, segundo Bresser-Pereira (2001), seria aquela pertinente à gestão, pois, para torná-la permanente, o modelo gerencial deveria ser posto em execução concomitantemente com a oferta controlada de serviços públicos no contexto de menor custo e melhor qualidade.

Bresser-Pereira (2002), comentando sobre a reforma no Brasil, concluiu que as três dimensões foram atingidas, obtendo, entretanto, maior sucesso no plano institucional e cultural do que em relação ao plano da gestão, vez que, por ser mais demorada, ainda estava sendo implementada.

De todo modo, afirma que houve muitos ganhos porque o aparelho estatal brasileiro experimentou e aprendeu nova forma de pensar a administração pública.

... começamos todos a mudar nossos conceitos sobre a administração pública, e isso foi muito importante. Uma nova forma de pensar o Aparelho do Estado e sua gestão foi aos poucos surgindo. Foi o conjunto dessas idéias – o modelo de reforma gerencial sua consistência interna e sua capacidade de responder às reais necessidades da administração pública e do país – que garantiram a continuidade e consolidação da reforma (BRESSER-PEREIRA, 2002).

Silva e Souza (2008) afirmam que as propostas da reforma da administração pública indicavam a vontade de alavancar a nova gestão com caráter gerencialista, direcionada para a consecução dos resultados de interesse da sociedade, num cenário onde a criatividade e a inovação fossem incentivadas.

Após esta análise, constata-se que a administração pública, muito embora ainda inserta no paradigma burocrático, preocupa-se com os padrões de eficiência, no sentido de que seja otimizada a utilização dos recursos disponíveis, surgindo nessa seara a questão da transparência administrativa, visando contribuir com a diminuição das iniqüidades existentes no país.

De todo modo, ante a constatação da crescente complexidade da administração pública, notadamente em suas relações com a sociedade, impõe-se que novas formas de gestão sejam adotadas no sentido de que a prestação de serviços tenha em sua estrutura a racionalidade necessária para que muitas funções, operacionais ou gerenciais, possam ser facilitadas e executadas em menos tempo. O mapeamento de processos é uma delas.