LES LOIS EN VIGUEUR
B. La typicité des lois
A visão mais ampla de governo eletrônico, que vai além do bom desempenho organizacional e dos serviços prestados ao cidadão, vem irradiando outras novas estratégias de e-gov, como o Governo Aberto (Open Government), e o Governo Móvel (m-Gov), criados para fortalecer a relação governo-cidadão, na resolução de problemas, tomada de decisões e controle social.
Com base em incipientes experiências emergentes nos EUA, Reino Unido, Austrália, Holanda e Espanha, o "Open Government" ou Governo 2.0, surgiu como uma nova possibilidade de qualificar os governos e serviços públicos e promover o acesso dos cidadãos aos recursos do governo, de modo simples, intuitivo e rápido.
Machado (2010) conceitua o governo aberto como:
El GobiernoAbierto u Open Government es el conjunto de prácticas por las que los gobiernos democráticos tradicionales se relacionan con los ciudadanos, aplicando los principios de conversación permanente, en el sentido doble, es dicer hablar, escuchar y responder, para conocer sus
opiniones y reaccionar ante las mismas, mejorando la prestación de servicios y la promulgación de normas. (MACHADO, 2010.p. 116)
O Open government tem como fundamento principal, colocar todas as suas bases de dados de interesse público abertas na internet para a sociedade civil, permitindo o acesso e o desenvolvimento de aplicações pela sociedade. Seu principal objetivo é que todos os atores (universidades, ONGs, empresas, a sociedade e o próprio Estado) esteja ativamente envolvida na construção e evolução do estado, aproveitando todo os progressos das TIC e as ferramentas que eles oferecem.
O Governo aberto se estrutura em três pilares base:
• Transparência: fornecer a todos os cidadãos informações sobre o trabalho da administração pública;
• Participação: estimular a participação na decisão, uma vez que o recurso à inteligência coletiva melhora as decisões das instituições;
• Colaboração: rever os modelos organizativos para garantir constante colaboração com outros entes, entidades sem fins lucrativos, indivíduos, desfrutando ao máximo dos instrumentos da Web 2.0.
A proposta do novo Governo reside na incorporação da definição, desenvolvimento e consolidação do mercado aberto de serviços de governo, construído na abertura de dados públicos gerados pelo Estado, que pode ser incorporado em qualquer ator da sociedade com a capacidade de transformar esses dados e proporcionam valor acrescentado aos serviços de interesse para uma audiência.
Para Machado (2010), o governo aberto representa um dos princípios inerentes da democracia do século XXI, por possibilitar um diálogo permanente entre o governo e cidadão,
Contra esses denodados y potentes esfuerzos, los princípios que iluminan el Open Government son claves y muy poderosos. Nada mejor para aumentar la confianza em el sistema que abrirlo. La garantia de confianza es la apertura, porque nadie desconfia de lo que puede ver y mirar com atención, organización o prestación puede opinar, criticar y mejorar, y nadie reconoce como corruptas o enificaces a personas em las que se ha confiado y que mantienen com la ciudadanía um diálogo fluido y bidireccional. (MACHADO, 2010, p. 117)
O autor ainda opina que, uma das principais atividades do opengov é a abertura e publicação de dados, o chamado (OpenData), que corresponde ato do governo de tornar os dados produzido pela administração pública acessíveis a todos na web. A primeira iniciativa de portal nacional de acesso a dados públicos foi o Data.gov, do governo americano, seguido pela Inglaterra, Nova Zelândia, Austrália e Japão. Na Itália, Ernesto Belisario dá notícia de iniciativa similar da Região do Piemonte.
É importante diferenciar o Governo Open da Web 2.0, no uso na gestão de governo, pois há freqüente confusão entre as duas noções. Web 2.0 é um dos mecanismos, organizada pelo Governo Aberto, a promover algumas de suas ações.
Outra inovadora estratégia do governo eletrônico é o chamado governo móvel (m-
gov). Originado de Mobile Government (Governo Móvel) é definido como um conjunto de
ações conduzidas pelo setor público para aproximar-se do cidadão por meio das tecnologias móveis. Nos dois dias do fórum, além da apresentação de casos, haverá painéis de discussão, que vão tratar de assuntos como a privacidade dos dados do cidadão. Complemento aos esforços de e-gov – o Mobile Government não substitui o e-gov tradicional, mas o complementa ao possibilitar que os cidadãos tenham acesso às aplicações a partir de uma nova plataforma caso não tenham acesso a Internet tradicional. Sua estruturação é proveniente da expansão das tecnologias móveis, o governo, mais uma vez, utiliza as vantagens específicas dessa ferramenta para a amplitude dos processos governamentais. O m-Gov permite a troca de informações e prestação de serviços do governo, a qualquer hora e qualquer lugar, tanto para os cidadãos como para governos. O
m-Gov ou Cidadania Móvel representa os serviços públicos eletrônicos oferecidos em
plataformas móveis. Trata-se da oferta de serviços públicos via telefones celulares e outros equipamentos portáteis, como PDAs. O significado de governo móvel também pode ser entendido para toda a infra-estrutura de comunicação sem fio e unidades públicas de atendimento móveis.
3. 2 GOVERNO ELETRÔNICO BRASILEIRO: ENGENDRANDO UM NOVO CONTEXTO
Na grande maioria dos países do mundo, os governos têm buscado implementar programas e democratizar a inclusão digital em favor da administração pública e do cidadão. No Brasil não está sendo diferente, cada vez mais, órgãos dos governos federal,
estadual e municipal têm utilizado a Web para prover informações e diversos tipos de serviços para a sociedade.
Apesar de ainda ter um bom caminho a se percorrer o e-gov nacional, segundo o ministro do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), Rogério Santanna, já lidera rankings internacionais e teve seus esforços reconhecidos pelas Organizações das Nações Unidas (ONU)15. A mesma, em 2007, ao realizar a pesquisa intitulada:
Benchmarking E-government: A global perspective, incluiu o Brasil no grupo de países com
alta capacidade de e-government, à frente da Itália, Japão e Áustria. Neste estudo, os Estados Unidos, fica em primeiro lugar na lista mundial, e na América Latina, a primeira posição é da Argentina. Salientando que esses índices, dizem respeito a governos eletrônicos em âmbito federal.
3.3 .GOV.BR A TRAJETÓRIA
Desde meados dos anos 90, a web brasileira tem mostrado acentuado crescimento, tanto no número de usuários, como no leque de serviços e aplicações oferecidos por meio da rede. Em sua última pesquisa o CGI.br16, constatou que o uso da rede pela população brasileira duplicou nos últimos cinco anos, saltando de 37 milhões de usuários, em 2005, para aproximadamente 65 milhões, em 2009.
E não obstante, - graças ao reconhecimento por parte dos dirigentes públicos governamentais, da necessidade de adequação ao novo modelo de relacionamento com base no uso da tecnologia da informação -, o e-gov vem crescendo a passos largos, gerando o fomento e implementação de programas e ferramentas que atendam às iniciativas governamentais, como observou Barros (2005):
No Brasil, a melhor estratégia para a disseminação do uso da Internet na função pública e a definição de qual é o papel do Estado no setor, vêm sendo objeto de crescentes debates, e, paralelamente, uma série de iniciativas já foi introduzida em todos os níveis de governo. (BARROS, 2005, p. 165).
Ferrer e Santos (2004, p.10) pontuaram o Brasil, em relação a governo eletrônico, como líder indiscutível dos países emergentes, detendo um papel orientador para os países
15
Matéria “Políticas Públicas, a dianteira brasileira. Publicada na Revista .BR em março de 2010.
16
Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), pesquisa divulgada em agosto de 2010. Disponível em: http://www.cgi.br/ , acessada em outubro de 2010.
da América Latina e para outros países em desenvolvimento. Mais do que isso, em determinados processos, o Brasil conseguiu avanços maiores que alguns países centrais, a exemplo da votação eletrônica e do processamento do imposto de renda.
Idéia sustentada por William Tyler, para ele o governo eletrônico brasileiro se destaca em diversas instâncias e os seus avanços têm sido claramente perceptíveis.
O Brasil tem sido pioneiro em várias instâncias do e-gov, como a votação eletrônica e a entrega dos impostos de renda. Avanços notáveis também ocorreram nas compras eletrônicas do setor público, na educação à distância e nas atividades da legislatura federal, em que os projetos de lei, agora, podem ser acompanhados on-line. (TYLER, 2010, p.27 )17
No entanto, para se chegar até aqui, uma extensa trajetória foi trilhada nos últimos anos. A gênese do governo eletrônico brasileiro soma pouco mais de uma década, mas já coleciona pelo menos três fases distintas e duas políticas oficiais bastante diferentes. Em ambiente digital, a trajetória da ação político-governamental é inaugurada em meados da década de 1990, com discussões relacionadas aos potenciais do e-gov, período em que também se verifica, mesmo que de forma desarmônica, o início da prestação de serviços e informações via Rede.
Mas, foi no final dos anos 90, por se acentuaram as discussões sobre a sociedade da informação, que o Governo procurou institucionalizar uma política de e-gov, com o intuito de reformular, especialmente, a relação do Estado com os cidadãos. Desde então, o Brasil coleciona decretos, resoluções e portarias que regulamentam tal atividade no país. Porém, dentre todos, considera-se o principal, por formar a agenda de governo eletrônico brasileiro, o decreto de 20 de outubro de 2000, que criou, no âmbito do Conselho de Governo, o Comitê Executivo do Governo Eletrônico, o qual formulou políticas, estabeleceu diretrizes, coordenou e articulou as ações de implantação do e-gov.
Um ano antes desse processo, foi criado o Livro Verde 18, que serviu como referência para a constituição do decreto. O Livro é um documento que reuniu estudos sobre várias dimensões da realidade do país, no que se refere às condições de mercado, educação, dos meios de comunicação e cultura, da infra-estrutura tecnológica e democratização da Informação e Comunicação, além de apresentar diretrizes de ação para a constituição da
17
Citação retirada da matéria “A próxima Web: O que esperar do futuro da Internet”, da Revista .BR , vol 2, 2009.
18
Proposto pelo Programa Sociedade de Informação (SOCINFO), o Livro Verde foi lançado em 1999, pelo governo federal. Sua elaboração foi coordenada pelo Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), e confiado ao Grupo de Implantação, composto por representantes do governo, do setor privado e da “comunidade” acadêmica e do terceiro setor. (Peruzzo, 2005, p. 271)
Sociedade de Informação. O Livro também explica que o acesso à rede não diz respeito apenas a disposição de suportes tecnológicos, mas, sobretudo, para permitir que as pessoas atuem como provedores ativos de conteúdos que circulam na rede. (PERUZZO, 2005, p.272).
Em 2004 foi baixado outro decreto, determinando que todos os órgãos governamentais, dentro de um ano, adaptassem a construção e a adequação dos conteúdos de seus sítios, de acordo com os critérios da acessibilidade. O Decreto-Lei nº5.296/2004 (e-
MAG), elaborado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, marcou a primeira
determinação, por vias legais, sobre a necessidade da observância de questões de acessibilidade em portais e sítios do governo.
A partir daí, o uso da web para disponibilização de informações aos cidadãos, nas diversas esferas da administração pública, tem se ampliado com enorme rapidez. Em estudos recentes para medir e acompanhar a evolução da web brasileira e das políticas públicas governamentais na área de governo eletrônico, o CGI.br, identificou um total de 18.796 sítios de domínio “.gov.br”19, e a região nordeste com mais de mil sítios de domínio governamental, ocupou o terceiro lugar na classificação, como mostra tabela abaixo. Região Volume em Gigabytes Número Total de sítios Participação da Região no tamanho total em bytes Participação da Região no número total de sítios .gov.br
SUL 26 3.416 18% 29% SUDESTE 32 3.358 22% 28% NORTE 7 816 5% 7% NORDESTE 27 1.786 18% 15% GOV.BR 38 1.668 26% 14% CENTRO OESTE 17 812 11% 7% TOTAL 148 11.856 100% 100%
QUADRO 1 – Quantidade de sítios e tamanho em Gigabytes por região geográfica. Fonte: Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br)
No que diz respeito ao acesso, o Governo brasileiro desenvolveu em 2008, seu próprio modelo de acessibilidade, criado especificamente para atender ao Decreto-Lei de
19
A coleta de dados sobre os domínios do governo foi realizada sob a coordenação do Escritório W3C Brasil e do Centro de Estudos e Pesquisas em Tecnologias de Redes e Operações (CEPTRO.br), em outubro de 2009, e divulgada em agosto de 2010.
2004. Nesse modelo são fornecidas, uma visão do cidadão (conceitual) e uma visão técnica (na forma de cartilha) com recomendações fundamentadas no conjunto de regras do W3C20, mas com indicações simplificadas e priorizações adaptadas à realidade e às necessidades brasileiras.
Essas recomendações visam que o processo para tornar os conteúdos do governo brasileiro acessíveis, seja conduzido de forma padronizada, de fácil implementação e coerência com as necessidades brasileiras, mas em conformidade com os padrões internacionais. O modelo é a referência para a construção e adaptação de todas as instituições governamentais com interface na Web.
Na primeira perspectiva, a da visão técnica, detalhou-se a proposta para implementar as recomendações de acessibilidade para a construção ou adaptação dos conteúdos do governo brasileiro na Internet. Na segunda, a da visão do cidadão, os princípios de acessibilidade foram divididos em quatro áreas:
1. Percepção 2. Operação 3. Entendimento e 4. Compatibilidade.
Para o diretor executivo do CGI.br, Hartmut Richard, em entrevista a Revista .BR, o primeiro princípio da web, proposto pelo W3C Brasil, tem como foco a sociedade, pois segundo o mesmo, a universalidade da web só pode ser garantida e aprofundada com um modelo de governança democrático e pluralista que tenha foco no acesso para todos e na sua própria evolução tecnológica.
O principal valor da Web é o social. Mais do que tecnológico, este é um ambiente de comunicação humana, de transações comerciais, de oportunidades para compartilhar conhecimentos e, para ser um ambiente universal, deve estar disponível para todas as pessoas, independentemente dos equipamentos e softwares que utilizem, principalmente da cultura em que inserem, da localização geográfica, das habilidades físicas ou mentais, das condições socioeconômicas ou de instruções. (RICHARD, 2010, p.20)
20
World Wide Web Consortium (W3C), criado em 1994, no Massachusetts Institute of Technology (MIT) por Tim Berners- Lee com padrões que garantam a todos o acesso a WWW.
Já o coordenador do Grupo de Apoio técnico à Inovação (Gati), da Secretaria de Gestão pública de São Paulo, Roberto Agune, defende que muito além de tornar os serviços públicos mais acessíveis à população, o principal papel do e-gov é promover a cidadania, orientando-se para atender principalmente às demandas da população, promovendo o acesso e a consolidação dos direitos de cada cidadão. 21
As Nações Unidas em 2002, alicerçado na tese que - A utilização pelo setor público de tecnologias de informação e comunicação inovadoras, como a Internet. É um comprometimento inequívoco dos tomadores de decisão [governamentais] em estreitar as parcerias entre o cidadão comum e o setor público – propôs através de um estudo intitulado
Benchmarking Egovernment:A global perspective a “estrutura de governança eletrônica”,
apresentada no quadro abaixo, que se inicia pelo e-governo, passa pela e-administração e chega, num estágio final, à e-governança:
E-Governo
Relações Interorganizacionais
Coordenação na formulação de políticas
Implementação de políticas
Oferta de serviços públicos
E-Administração Relações Intra-organizacionais Desenvolvimento de políticas Atividades organizacionais Gestão do conhecimento E-Governança
Interação entre cidadãos, organizações governamentais, servidores públicos e políticos
Processo democrático
Governo aberto
Tomada de decisão transparente
QUADRO 2 - Estrutura de Governança Eletrônica – Proposta das Nações Unidas Fonte: Nações Unidas (2002)
Essa estrutura, segundo as Nações Unidas, propicia o estreitamento a parceria entre cidadão e setor público para ofertar aos mesmos serviços de qualidade, informação confiável e mais conhecimento, de modo a facilitar o acesso aos processos de governo e encorajar a participação do cidadão. O governo brasileiro, por sua vez, entende o e-gov como:
21
A universalização do acesso aos serviços, a transparência das suas ações, a integração de redes e o alto desempenho dos seus sistemas. A universalização dos serviços tem como diretriz estimular o acesso a Internet seja individual, público, ou ainda coletivo e comunitário. A meta é colocar o governo ao alcance de todos, ampliando a transparência das suas ações, e incrementando a participação cidadão.22
Afonso Fernandes (2001) enumera os setes princípios adotados pelo Governo brasileiro, como objetivos principais do governo eletrônico no país:
a) universalização e democratização do acesso aos serviços; b) melhoria da gestão e qualidade dos serviços públicos; c) transparência;
d) redução dos custos unitários; e) simplificação de processos; f) informação como fator estratégico;
g) convergência e integração das redes e sistemas de informação.
Em consonância a questão, o CGI.br publicou em março de 2009, a resolução 2009/003, “Princípios para a Governança e Uso da Internet no Brasil”, reunindo em dez princípios, a visão que servem para nortear a Internet no Brasil.
1. liberdade, privacidade e direitos humanos 2. governança democrática e colaborativa 3. universalidade
4. diversidade 5. inovação
6. neutralidade da rede 7. inimputabilidade da rede
8. funcionalidade, segurança e estabilidade; 9. padronização e interoperabilidade; 10. Ambiente legal e regulatório.
Segundo Lemos (2007) o Brasil trabalha com três diretrizes bases, para o e-gov, a saber:
22
Cf.<www.governoeletronico.e.gov.br/governoeletronico/publicacao/down_anexo.wsp?tmp.arquivo=E15_90proposta_de_p olitica_de_governo_eletronico.pdf>.
Melhoria de serviços - mudar a cultura do gestor público, com uma administração, mais focada no cidadão-cliente, passando do atendimento global para individual;
Redução de custo, transparência e simplificação de processos;
Melhoraria do acesso às informações.
Com base nessas questões propomos uma metodologia que avaliasse esses quesitos, além de observar as possibilidades comunicativas e de interação oferecidas pelos portais governamentais.
4. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
O trabalho tem como principal proposta buscar demonstrar a efetivação das teorias dos Governos Eletrônicos no estado baiano, bem como identificar as formas comunicacionais utilizadas na relação governo-sociedade, através da análise comparativa de um portal público estadual brasileiro com um portal público estrangeiro. Propondo avaliá- los em quatro dimensões: acessibilidade, otimização, navegabilidade e tratamento de erro, seguindo, em linhas gerais, a metodologia proposta no trabalho coordenado pelo Prof. Dr. André Lemos, da Facom/UFBA23, no qual foram elaboradas questões a serem verificadas nos sites e portais governamentais, levando em conta critérios fundamentais para um bom funcionamento.
Para Lemos et al (2007, p. 184) o portal deve ser mais do que um diretório dos sites da administração pública local. Tem que ser uma plataforma de convergência de todos os serviços prestados pelo governo. Isso corresponde a uma disponibilização dos serviços por funções ou temas, sem seguir a divisão administrativa dos órgãos que compõem o Estado.
Dentro da análise da interface, também observaremos funcionabilidade e interatividade embasado na visão de Araújo 2004, que sintetiza essas dimensões em três aspectos básicos: a usuability, a accountability24 e advocacy. E por fim, considerando a emergência da WEB 2.025, e a sua crescente participação na ciberdemocracia em todo mundo, pretende-se pontuar a aderência dos governos a essa nova ferramenta, especialmente as redes sociais.
4.1 CRITÉRIOS E PARAMÊTROS DE AVALIAÇÃO
Os critérios de avaliação utilizados em nosso objeto empírico de estudo, dizem respeito aos aspectos ligados à acessibilidade, navegabilidade, interatividade,
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Metodologia proposta no artigo “Cidade, tecnologia e interfaces. Análise de interfaces de portais governamentais brasileiros. Uma proposta metodológica”, (2007). Desenvolvido por André Lemos, José Mamede, Rodrigo Nóbrega, Silvado Pereira, Luize Meirelles.
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Considera-se "accountability" o conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores governamentais a prestar contas dos resultados de suas ações, garantindo-se maior transparência e a exposição pública das políticas públicas. Quanto maior a possibilidade dos cidadãos poderem discernir se os governantes estão agindo em função do interesse da coletividade e sancioná-los apropriadamente, mais accountable é um governo. (Santos, 2008, p.54)
25
O termo Web 2.0 é utilizado para descrever a segunda geração da World Wide Web, tendência que reforça o conceito de troca de informações e colaboração dos internautas com sites e serviços virtuais. A Web 2.0 propicia que o ambiente on-line se torne mais dinâmico, aberto e participativo, através da colaboração dos usuários na construção de conteúdos.
multiplicidade, conectividade e tratamento de erros, elementos utilizados no estudo anteriormente apresentado.
• Acessibilidade: pode ser definida como aspecto que reúne elementos que permitem o primeiro contato com o usuário. O aspecto avaliado no trabalho foi a visibilidade na web, que busca verificar a presença dos endereços eletrônicos nos principais sites de busca do Brasil, nesse caso representados pelo Google, Yahoo Brasil!, Radar UOL e MSN. Além da presença de versões de home page em outros idiomas.
• Navegabilidade: está relacionada à possibilidade de mobilização do usuário nas páginas internas da home page.
• Otimização: está relacionado ao tempo de carregamento da pagina principal do portal.