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Peter e Machado (2014) apontam que a origem do controle interno do Poder Executivo Federal está relacionada com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), através do Decreto-lei nº 579, de 30 de julho 1938, o qual possuía, dentre outras competências, a de inspecionar os serviços públicos.

Entretanto, é a partir da década de 1960, com a ampliação das funções do Estado e crescimento da sua estrutura, através da administração indireta, que se criou a função de controle interno propriamente dita, com o objetivo de tornar o controle mais efetivo e racionalizar as ações do controle externo. Nesse sentido, a Lei Federal

nº 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, apresenta pela primeira vez as expressões controles interno e externo, com suas respectivas funções definidas (RIBEIRO, 1997):

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:

I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;

III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

(...)

Do Controle Interno

Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subsequente.

Ribeiro (1997, p. 12) afirma que “a verificação prévia ou a adoção do controle a priori significou, em termos práticos, uma transformação da tradicional sistemática do registro prévio, anteriormente executada pelo Tribunal de Contas.”

Ademais, no aspecto constitucional, o Controle Interno foi mencionado pela primeira vez na Constituição Federal de 1967, particularmente no artigo 71, que estabelecia que a fiscalização financeira e orçamentária da União seria exercida pelo Congresso Nacional, por meio do Controle Externo, e dos sistemas de Controle Interno do Poder Executivo (LIMA, 2007; SOUZA, 2014).

Com a reforma administrativa de 1967, através do Decreto-Lei nº 200/1967, foi prevista em cada Ministério a existência de um Órgão Central de planejamento, coordenação e controle financeiro (LIMA, 2007). De acordo com Piscitelli (1988, p. 16

apud Ribeiro, 1997, p. 13), “o Decreto-Lei nº 200/67 ao instituir o Sistema de Controle

Interno não definiu explicitamente o sentido da função controle, tendo reduzido o seu alcance ao associar a palavra controle ao termo financeiro.”

Atualmente, na Constituição Federal de 1988, o Sistema de Controle Interno encontra-se previsto no art. 74, e deve funcionar de maneira integrada e obrigatória para os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional (BRASIL, 1988).

Os aspectos norteadores do controle interno, de acordo com as finalidades previstas na CF/1988, encontram-se relacionados com a avaliação da ação do governo. Para Peter e Machado (2014, p. 36), “a ideia central do controle interno é a prevenção e a correção de erros e desvios no âmbito de cada poder ou entidade da Administração Pública.”

A Figura 5, a seguir, representa, de maneira esquematizada, a atuação do Sistema de Controle Interno, previsto na Constituição de 1988:

Figura 5 – Sistema de Controle Interno – CF/1988

A criação da Secretaria Federal de Controle – SFC, através da Medida Provisória nº 480, de 27 de abril de 1994, foi outro marco importante para o SCIPEF, que passou a acumular as atividades de auditoria, fiscalização e avaliação da gestão, além de absorver as CISETs4 _{dos ministérios civis (exceto do Ministério de Relações}

Exteriores), como unidades seccionais do controle interno. Ademais, a MP 480 atribuiu ao Ministério da Fazenda a função de órgão central do sistema (CASTRO, 2010).

Ressalte-se que a conversão da MP 480 em lei aconteceu apenas em 2001, com a edição da Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, e que, dentre outras coisas, atribuiu à Secretaria Federal de Controle Interno a função de órgão central do SCIPEF.

Olivieri (2009) destaca que a criação da SFC e a reforma do sistema ao longo da década de 1990, proporcionaram ao controle interno a capacidade política e institucional para monitorar os resultados das políticas públicas. Segundo a autora, “essa reforma levou à substituição do controle formalista e excessivamente concentrado nos meios e nos processos, por uma nova cultura organizacional e um novo arcabouço institucional de controle dos resultados das políticas públicas” (OLIVIERI, 2009, p. 7).

Outro marco normativo foi a edição do Decreto nº 3.591, de 6 de setembro de 2000, que regulamenta o SCIPEF e estabelece como finalidades às previstas no art. 74, da CF/1988 e utiliza como técnicas de trabalho, para a consecução de suas finalidades, a auditoria e a fiscalização. O referido Decreto prevê como integrantes do sistema, os seguintes órgãos:

I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central, incumbido da orientação normativa e da supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema; (Redação dada pelo Decreto nº 4.304, de 2002)

II - as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da Advocacia- Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais;

III - as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa;

Ademais, com o advento do Decreto nº 3.591/2000, o Governo Federal normatizou a necessidade da existência de uma unidade de auditoria interna atuando junto às entidades da Administração Pública Federal indireta, com o objetivo de fortalecer a gestão e racionalizar as ações de controle das entidades, ficando sujeitas

à orientação normativa e supervisão técnica do Órgão Central e dos órgãos setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

Segundo Loureiro et al. (2012), a criação da Controladoria-Geral da União – CGU representou uma inovação institucional no processo de controle dos governantes na democracia brasileira, pelas seguintes razoes: reorganizou o controle interno da Administração Pública Federal (APF), centralizando-o em um órgão com status ministerial; consolidou a ampliação das atividades de controle interno para a promoção da qualidade da gestão, indo além, portanto, do clássico controle da legalidade; se tornou a “agência anticorrupção do Brasil”, responsável também pela luta contra a improbidade administrativa, por promover a transparência da APF e fomentar a ética e a integridade; incentivou a difusão da prática do controle interno para os governos subnacionais. E, por fim, a CGU passou a atuar como órgão indutor e fortalecedor do controle social.

Atualmente, a CGU encontra-se estruturada em cinco unidades finalísticas, conforme Organograma, que atuam de forma articulada, em ações organizadas entre si: Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC), Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), Corregedoria-Geral da União (CRG), Secretaria de Combate à Corrupção (SCC) e Ouvidoria-Geral da União (OGU).

Figura 6 – Organograma da Controladoria-Geral da União – CGU

Fonte: Adaptado de CGU, 2019.

Frise-se que o foco deste trabalho é a atividade de auditoria interna governamental, a qual encontra-se sujeita à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central do SCIPEF, que de acordo com a Lei n.º 10.180, de 6 de

Ministro de Estado

Controladoria-Geral da

União - CGU

fevereiro de 2001 e com o Decreto n.º 3.591, de 6 de setembro 2000, é exercida pela Secretaria Federal de Controle Interno, ligada à CGU.

Nesse sentido, buscando o alinhamento internacional para a prática das atividades de auditoria interna governamental, a SFC editou recentemente a Instrução Normativa nº 03/2017, que aprovou o Referencial Técnico da Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal, e tem como propósitos definir princípios, conceitos e diretrizes e fornecer uma estrutura básica para o aperfeiçoamento de sua atuação, com a finalidade de agregar valor à gestão dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal.