Standards de référence pour la composition des aliments industriels

Fournir un cadre favorable à la santé pour la composition nutritionnelle des aliments (notion de standards de qualité) : assurer, lorsqu’il est possible, une limitation de la densité énergétique et la teneur de certains nutriments dont la consommation excessive est défavorable pour la santé dans les produits alimentaires transformés.

Bases scientifiques

De nombreux travaux scientifiques, réalisés en France, au Danemark, en Finlande, en Norvège, au Royaume-Uni, en Australie, en Nouvelle-Zélande, au Canada et à l’ile Maurice, soutiennent l’intérêt de la reformulation des aliments comme stratégie efficace pour améliorer à la fois l’offre alimentaire et les apports nutritionnels au niveau de la population [246]. S’appuyant sur divers programmes et initiatives lancés à l’initiative des gouvernements (soit par voie réglementaire, soit dans le cadre d’accords avec les industriels), de multiples travaux ont mesuré la quantité de

10 La reformulation correspond au changement de la composition en nutriments des aliments transformés (processed food products) visant à réduire le contenu en nutriments négatifs (tels que le sodium, les acides gras saturés, les acides gras trans, les calories) ou à augmenter le contenu en nutriments ou ingrédients bénéfiques (tels que les fibres, céréales complètes ; fruits et légumes, …). Cette définition n’inclue pas l’ajout de vitamines ou de minéraux au travers des processus de fortification.

tonnes de sel, de graisses saturées, d’acide gras trans (AGT) et de sucres ajoutés soustraites au marché intérieur par les reformulations des aliments mis à la disposition des consommateurs.

D’autres travaux ont estimé pour ces nutriments, la réduction de l’apport moyen au niveau de la population, exprimé en quantité (g/j/personne) ou en proportion (% sur une période de temps) du fait des reformulations effectuées ou sur la base de modélisations. Même s’il existe des variations importantes dans l’efficacité de ces programmes liées aux différences d’ambition et à leur nature (obligatoire ou volontariste), tous les travaux soulignent l’intérêt du principe de la reformulation des aliments transformés pour améliorer l’offre alimentaire et réduire l’exposition à des nutriments dont la consommation élevée est considérée comme facteur de risque de maladies chroniques.

Bien que moins nombreux, certains travaux scientifiques ont évalué l’impact des reformulations nutritionnelles sur des critères de jugement relatifs à la santé, notamment l’incidence des maladies cardiovasculaires ou des critères intermédiaires comme la pression artérielle ou la cholestérolémie (couplée pour certaines études à une estimation du rapport cout-efficacité des initiatives de reformulation). Certains des travaux s’appuient sur des expériences en conditions réelles : programme de réduction des apports de sel en Finlande [188] ; programme de réduction des graisses saturées à l’Ile Maurice [323]. D’autres ont utilisé des modélisations pour évaluer l’effet attendu sur la santé. La plupart des travaux publiés concernent la réduction en sel dans les aliments transformés les plus habituellement consommés mais, bien que moins nombreuses, certaines publications portent également sur la réduction des graisses saturées, des acides gras trans [303], des sucres ajoutés ou sur le profil global des aliments. Par exemple une étude de modélisation a estimé qu’une réduction de 15 à 25 % des apports de sel des aliments transformés en Australie et Nouvelle-Zélande, s’accompagnerait d’une réduction du risque d’événement cardio-vasculaire de 10 à 20 % et de la mortalité totale de 6 à 14 % [134]. Une autre étude de modélisation aux USA suggère qu’une réduction de 400 mg de sodium (1 g de sel) pourrait réduire l’incidence des maladies coronariennes de plus de 23 000, d’accident vasculaire cérébral (AVC) de 66 000 et réduirait la mortalité de plus de 32 000 décès par an [32].

Un autre aspect majeur étudié dans certains travaux de modélisation est le fait de tester l’impact d’une reformulation obligatoire par rapport à une initiative de reformulation volontaire. Gillespie et coll. [131] ont montré sur un modèle épidémiologique causal au Royaume Uni que la reformulation obligatoire en sel des aliments transformés serait susceptible de prévenir ou retarder, sur la période 2015-2025, 4 500 (de 2 900 à 6 100) décès par maladies cardiovasculaire avec une réduction supérieure de 500 (de 300 à 700) décès ou 85 % dans la population la plus défavorisée.

Par contre la reformulation volontaire était moins efficace, notamment dans la réduction des inégalités sociales de santé, prévenant ou retardant 1 500 (de 200 à 5 100) décès par maladies cardiovasculaire avec un effet plus grand de 100 (de -100 à 700) décès ou 49 % dans la population la plus défavorisée. Les autres mesures testées (marketing social et logo nutritionnel) seraient susceptibles de prévenir ou retarder 400 à 500 décès par maladies cardiovasculaires, mais affecteraient faiblement les inégalités. Les auteurs concluent que la voie réglementaire pour réduire le contenu en sel des aliments transformés apparait comme une mesure prometteuse avec la capacité de réduire les inégalités sociales de santé.

Dans un autre travail réalisé en France, Leroy et coll. ont créé des scénarios de reformulation adaptés aux caractéristiques françaises de produits alimentaires [206]. En utilisant le modèle d'évaluation de santé DIETRON, ils ont calculé le nombre de morts évitées par des changements d’apports nutritionnels liés aux reformulations. Selon le scénario de reformulation, le nombre de morts évitées varie entre 2 408 et 3 597 par an correspondant à une réduction de 3,7-5,5 % de la mortalité en rapport avec les maladies considérées dans le modèle de DIETRON. Les impacts observés sont beaucoup plus forts pour les hommes que pour les femmes et beaucoup plus forts

pour les catégories à faible niveau de revenus par rapport à des catégories de hauts revenus. Les auteurs concluent que même en l’absence de modification des comportements des consommateurs, un processus de reformulation alimentaire réaliste peut avoir des résultats significatifs sur la santé.

Les bases scientifiques sont suffisamment convergentes et l’intérêt de santé publique démontré pour que l’OMS Europe [345] recommande que soient mis en place des programmes de reformulation des aliments sous la conduite des gouvernements.

Contexte juridique

Le cadre juridique international et européen est favorable à la définition de standards de référence pour la composition des aliments. Au plan international, dès 1989, l’OMS a recommandé aux Etats de favoriser les efforts de reformulation des produits pour réduire les apports en matières grasses en sucres libres et en sel [337]. Au plan européen, le livre blanc sur la stratégie européenne pour les problèmes de santé liés à la nutrition, la surcharge pondérale et l'obésité [108] considère que l’industrie agro-alimentaire peut apporter des améliorations à la formulation des aliments et préconise la mise en place d’études pour mesurer l’impact possible de la reformulation sur la réduction des apports en graisses, sucres et surtout en sel. Pour atteindre ces objectifs, les politiques nutritionnelles se sont essentiellement orientées vers des mesures d’engagements volontaires des industriels à reformuler leurs produits pour réduire les apports en matières grasses, en sucres libres et en sel (dans le cadre de l’EU platform for action on diet, physical activity and health à l’échelle européenne).

Situation en France : limites des engagements volontaires et nécessité de mesures contraignantes.

Si l’on s’accorde sur l’efficacité à moindre coût et sur l’effet positif de cette mesure sur les inégalités sociales [273], un débat existe sur la nature publique ou privée des mesures à adopter.

Des mesures incitatives fondées sur des engagements volontaires ont été mises en place dans différents pays avec des exemples de réussites (réduction du sel au Royaume Uni). En France, les PNNS2 et PNNS3 ont développé une politique incitative visant à faire signer (selon un cahier des charges prédéfini et bien précis), des chartes d’engagement de progrès nutritionnel, sur une base volontaire, aux entreprises du champ alimentaire [238]. Ces chartes visant à améliorer la qualité nutritionnelle des aliments commercialisés sont signées avec le PNNS dans la mesure où elles prévoient des reformulations significatives et conformes aux objectifs de santé publique (diminution du sel, des sucres, des graisses, des acides gras saturés, augmentation des fibres ou des glucides complexes). Au total 37 chartes ont été signées entre 2008 et 2013. Des progrès indéniables ont été obtenus : 25 chartes portaient sur la réduction des contenus en sel, 18 en lipides, 12 en acides gras saturés, 14 en sucres ajoutés… Les réductions obtenues pour ces divers nutriments concernent une très large variété de produits élaborés par des grandes entreprises ou des PME et sont comprises dans une fourchette de réduction de 5 à 25 % des nutriments concernés en fonction des produits. Le bilan réalisé fin 2012 par l’Observatoire de la qualité de l’alimentation (OQALI) [254] est mitigé. Il a mis en évidence que cette seule action contribue pour 3 à 14 % à l’atteinte de l’objectif sel du PNNS 2, pour 1,6 % à l’atteinte de l’objectif sucres et pour 5 à 28 % de l’objectif « lipides ». L’OQALI a aussi montré que cette stratégie d’amélioration de la qualité nutritionnelle des aliments bénéficie à toutes les catégories socio-économiques [254]. Plus récemment, une nouvelle étude publiée par l’OQALI en 2016 montre que les produits améliorés dans le cadre d'engagements en concertation avec les pouvoirs publics étaient soit moins bien positionnés d’un point de vue nutritionnel comparativement aux autres produits de leur famille, soit

se situaient dans la moyenne de leur catégorie (pour le nutriment faisant l’objet d’un engagement) [255].

Au total, le nombre de chartes signées reste faible et les efforts de reformulation ne permettent pas de conclure à l’existence de réels progrès nutritionnels [253].

Nécessité de mesures règlementaires et justification

Des études montrent que des mesures publiques tendant à introduire des standards minimums de qualité sur certains nutriments précis ont des effets beaucoup plus significatifs que les mesures d’autorégulation [131]. Certains pays se sont engagés avec succès dans cette voie. Ainsi l'Autriche, le Danemark, la Lettonie et la Hongrie ont mis en place une législation qui limite la teneur en AGT des denrées alimentaires. La mise en place, par le Danemark, en 2003, d’un taux maximal légal d’AGT d’origine industrielle, limitant à 2% la présence d’acides gras trans dans les huiles et les matières grasses a permis de réduire, de manière importante le nombre de décès causés par des maladies cardiovasculaires [274]. S’agissant de la conformité des mesures envisagées au regard du droit de l’Union européenne, il convient de s’assurer que les standards de composition seront établis pour la teneur en nutriments de certains produits alimentaires ou groupes de produits alimentaires lorsque ceux-ci sont d’importants contributeurs à l’apport en nutriments des populations (par exemple AGT dans les produits transformés, sel dans le pain, acides gras saturés dans les matières grasses pour les fritures). Pour ne pas être qualifiée de mesure d’entrave aux échanges, la mesure doit être justifiée en tant qu’elle est nécessaire pour la protection de la santé publique et justifiée scientifiquement. Elle est proportionnée car elle sera mise en place progressivement et ne concernera que certains nutriments et groupes d’aliments.

Au total, la signature par certains industriels de l’agro-alimentaire des chartes d’engagement pour améliorer la qualité nutritionnelle des aliments a permis de montrer que pour de nombreux aliments, il existe une marge de manœuvre significative pour les industriels permettant d’améliorer la teneur en sucre, gras et sel des aliments solides et des boissons. Mais le nombre d’adhérents signataires de ces chartes est resté limité (par rapport à l’ensemble des opérateurs économiques concernés) et a tendance à se stabiliser : 8 chartes ont été signées en 2008, 4 en 2009, 11 en 2010, 6 en 2011, 3 en 2012, 3 en 2013 ; et depuis le début 2013 aucun projet nouveau n’a été soumis. Malgré l’ouverture des accords collectifs et les travaux menés en 2013 sous l’égide du ministre délégué à l’agro-alimentaire, les quelques nouveaux engagements tels qu’actuellement proposés par les secteurs sont certes non négligeables, mais ils sont notoirement insuffisants pour avoir un impact sur l’état nutritionnel de la population.

L’amélioration directe de la qualité nutritionnelle des aliments, au travers d’une réduction, entre autres, de la teneur en sucre, graisses saturées et sel apparait comme un moyen important de contribuer à offrir aux consommateurs un environnement nutritionnel par défaut plus favorable à la santé. Il existe une variabilité importante dans la composition nutritionnelle d’aliments équivalents, ayant la même dénomination. Ceci montre la marge de manœuvre existante et justifie lorsqu’il est possible, une limitation de la densité énergétique et la teneur de certains nutriments, dont la consommation excessive est défavorable pour la santé, dans les produits alimentaires transformés.

Le HCSP recommande :

► De définir par voie réglementaire des standards de composition nutritionnelle (limites maximales) par catégories ou familles d’aliments.

Ces standards seront à établir à partir des données de composition nutritionnelle des aliments disponibles sur le marché français (notamment en partant de la base de données de composition des aliments de l’OQALI). Ces standards seront définis pour les groupes de produits alimentaires qui sont reconnus comme étant d’importants contributeurs à l’apport en nutriments des populations et seront fixés, par nutriments et catégories de produits, des seuils à ne pas dépasser.

Les seuils-limites, les cibles de composition et les délais seront établis par l’ANSES pour la teneur en nutriments de certains produits alimentaires ou groupes de produits alimentaires lorsque ceux-ci sont d’importants contributeurs à l’apport en nutriments des populations après discussion avec les opérateurs économiques concernés. Cette mesure aura un impact direct sur les apports nutritionnels de l’ensemble de la population, et en particulier les enfants et les groupes vulnérables, car elle concernera les principaux produits consommés au quotidien par la majorité de la population et notamment ces populations à risque.

Ainsi, la quantité de sel, de graisses saturées et de sucres ajoutés devrait être réduite progressivement dans les denrées alimentaires afin de permettre aux consommateurs d'adopter des produits améliorés. Les denrées alimentaires destinées aux nourrissons et aux enfants mériteront une attention particulière, en vue de développer des goûts plus variés, y compris pour les fruits et les légumes, et d'éviter le développement précoce de préférences pour les aliments à forte teneur en sucre ou en sel.

► D’assurer la surveillance de cette mesure par l’Observatoire de la Qualité de l’Alimentation (OQALI).