La branche AT-MP assure l’indemnisation temporaire ou permanente des victimes de préjudices professionnels et détermine les taux de cotisation des employeurs selon un principe assurantiel.
Les comptes de la branche intègrent les éléments de comptes produits par la Cnam, les 101 caisses primaires d’assurance maladie, la caisse régionale d’assurance maladie d’Île-de-France (Cramif), 16 directions régionales du service médical (DRSM) et 8 centres de traitement informatique.
Les comptes des 15 caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (Carsat) font l’objet d’une combinaison partagée entre les branches maladie, AT-MP et vieillesse. Les comptes de la branche AT-MP intègrent en outre des éléments de comptes des quatre CGSS, qui font l’objet d’une combinaison partagée entre l’activité de recouvrement, les branches maladie, AT-MP et vieillesse et le régime agricole des non-salariés, et de la caisse commune de sécurité sociale de la Lozère, qui fait l’objet d’une combinaison partagée entre les branches maladie, AT-MP et famille. Enfin, les comptes de la branche AT-MP intègrent ceux du Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA).
Au titre de l’exercice 2021, la branche AT-MP a comptabilisé 9,1 Md€ de charges de prestations légales et dégagé un résultat excédentaire de 1,2 Md€, contre un déficit de 0,2 Md€ en 2020.
A - Opinion de la Cour
En application des dispositions de l’article LO. 132-2-1 du code des juridictions financières, la Cour a effectué l’audit des comptes de la branche des accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) pour l’exercice clos le 31 décembre 2021, arrêtés le 21 avril par le directeur général et le directeur comptable et financier de la Cnam, dont un résumé est annexé au présent rapport.
La Cour certifie que, sous réserve des incidences des anomalies significatives et des insuffisances d’éléments probants décrites ci-après dans la section « Fondements de l’opinion de la Cour », les comptes de la branche AT-MP sont, au regard des normes comptables applicables aux organismes de sécurité sociale, réguliers et sincères et donnent, dans l’ensemble de leurs aspects significatifs, une image fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé, ainsi que de la situation financière et du patrimoine de la branche à la clôture de l’exercice.
Par ailleurs, sans remettre en cause son opinion, la Cour appelle de nouveau l’attention sur un point particulier relatif à la compréhension des états financiers de la branche AT-MP.
L’annexe aux comptes de la branche AT-MP ne mentionne pas d’engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de rentes pour incapacité permanente à fin 2021, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date. Ces engagements significatifs peuvent être évalués de manière fiable et portent sur des prestations ayant un objet identique à celui de prestations pour lesquelles l’État reconnaît des passifs à ce même titre (sous la forme de provisions pour charges).
B - Fondements de l’opinion de la Cour
La Cour a constaté que les comptes de la branche AT-MP de l’exercice 2021 sont affectés par deux anomalies significatives.
Pour huit autres aspects, elle ne dispose pas d’éléments probants suffisants qui permettraient d’écarter le risque d’anomalies significatives dans les comptes.
Compte tenu du caractère significatif des écarts entre les opérations effectuées et par conséquent comptabilisées et celles qui auraient dû l’être si les règles de droit propres à ces opérations avaient été appliquées dans tous les cas, le contrôle interne a un caractère insuffisamment probant pour la maîtrise des risques de portée financière ayant une incidence sur les comptes de la branche AT-MP. Faute d’intégrer les actifs et passifs qui auraient résulté d’un contrôle interne efficace, les comptes de la branche
AT-MP reflètent imparfaitement ses droits et obligations à l’égard des principaux tiers à cette dernière que constituent les assurés (cas des charges liées aux indemnités journalières et aux rentes, voir partie B infra, points 7 et 8).
C - Anomalies significatives
1 - L’enregistrement de produits de recours contre tiers ne répondant pas à la définition de produits
Les produits comptabilisés au titre des recours contre tiers (0,5 Md€) ne sont pas toujours certains ou correctement rattachés à l’exercice pour un montant estimé par la Cnam à 141 M€ inscrits en créances à fin 2021, contre 79 M€ l’exercice précédent. Il est renvoyé aux fondements de l’opinion de la Cour sur les comptes de la branche maladie (cf. A).
2 - Les provisions pour charges de prestations de soins La provision pour charges de prestations légales à la clôture de l’exercice (535 M€) correspond en grande partie à des charges à payer (195 M€). Il est renvoyé aux fondements de l’opinion de la Cour sur les comptes de la branche maladie (cf. A).
Par ailleurs, l’évaluation de la part réellement estimée de la provision (340 M€ en 2021) reste affectée par des incertitudes encore élevées. En effet, le dénouement de la provision 2020 fait apparaître une surévaluation de 65 M€ (18 % de la part estimée de la provision 2020), en hausse par rapport à celui de la provision 2019 (9 %). L’écart d’évaluation atteint 68 M€ en valeur absolue (soit 18 %), contre 51 M€ pour la provision 2019 (soit 17 %).
Les séjours hospitaliers facturés à l’activité non terminés à la clôture de l’exercice ne sont pas provisionnés, ce qui affecte l’exhaustivité des charges et passifs comptabilisés. Il est renvoyé aux fondements de l’opinion de la Cour sur les comptes de la branche maladie (cf. A).
D - Insuffisances d’éléments probants
3 - La justification de certains éléments des états financiers Malgré des progrès, le caractère inabouti ou le retard de transmission de certaines données confirment les fragilités des outils et des processus d’établissement et de justification des états financiers et induisent des limitations aux travaux d’audit. Il est renvoyé aux fondements de l’opinion de la Cour sur les comptes de la branche maladie (cf. B-2).
4 - L’estimation de la provision pour réduction de produits de cotisations au titre de contentieux
Cette provision (0,9 Md€) couvre le risque de remboursements aux employeurs de cotisations AT-MP liés à des contentieux en cours à la clôture de l’exercice susceptibles d’être perdus par la branche.
Son estimation repose sur des paramètres et des hypothèses fragiles.
Compte tenu du déploiement partiel d’un outil de gestion des contentieux, le recensement des contentieux clos et en cours en fin d’exercice reste encore imparfaitement assuré. En outre, l’évaluation par les organismes tarificateurs des cotisations remboursées aux employeurs à la suite des contentieux perdus par la branche durant l’exercice manque de fiabilité. De manière générale, l’absence de suivi par le réseau des Urssaf des remboursements de cotisations aux employeurs, à la suite des contentieux perdus par la branche, ne permet pas de fiabiliser le montant de la provision estimée par la Cnam à partir de l’observation de son dénouement.
5 - L’évaluation des créances et dépréciations liées aux recours contre tiers
Des incertitudes affectent l’exhaustivité des flux de créances (0,7 Md€) et de produits comptabilisés (0,5 Md€) et l’estimation des dépréciations de créances (0,4 Md€) au titre des recours contre tiers, par ailleurs insuffisamment couverts par le contrôle interne. Il est renvoyé aux fondements de l’opinion de la Cour sur les comptes de la branche maladie (cf. B-3).
6 - Les faiblesses du cadre général du contrôle interne Il est renvoyé aux fondements de l’opinion de la Cour sur les comptes de la branche maladie (cf. B-4).
7 - Les erreurs affectant la reconnaissance des AT-MP et ses suites Le contrôle interne couvre toujours imparfaitement les risques liés au traitement des données médicales en vue de la reconnaissance d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle et à l’imputation des dépenses aux branches AT-MP et maladie.
En effet, malgré des progrès, le contrôle de la saisie manuelle des données des certificats médicaux dans l’application de gestion des sinistres (ORPHÉE) porte sur un champ incomplet (il intègre les certificats médicaux de prolongation, mais pas ceux initiaux, de rechute et finaux). Le déploiement de ce contrôle, introduit dans le nouveau référentiel de contrôle interne, n’a été achevé qu’en fin d’exercice dans certaines caisses.
En outre, le risque de non-détection par les services ordonnateurs, sur les certificats médicaux de prolongation des arrêts de travail et de soins, de nouvelles lésions sans lien avec le sinistre initial reste insuffisamment couvert. De ce fait, la branche AT-MP peut être conduite à prendre en charge des dépenses relevant du risque maladie.
Par ailleurs, le contrôle interne procure une assurance partielle sur l’exactitude des décisions des caisses ou du service médical (lors de la guérison, de la consolidation de la situation médicale ou encore de nouvelles lésions de l’assuré). En effet, les contrôles des services ordonnateurs manquent de fiabilité, en raison de modalités de réalisation imprécises et appliquées de façon hétérogène. Ceux du service médical ont parfois une portée limitée et sont insuffisamment documentés.
Enfin, le dispositif de contrôle interne couvre toujours imparfaitement le risque d’absence de régularisation financière, entre les branches AT-MP et maladie, des prestations réglées sur le risque maladie avant la date de déclaration de la maladie professionnelle. La portée financière de ce risque n’a pu être évaluée dans le cadre de l’audit.
Sans remettre en cause l’existence d’une sous-déclaration des AT-MP, qui donne lieu à une compensation de la branche AT-MP à la branche maladie fixée par la LFSS (1 Md€ en 2021), ces constats induisent des risques résiduels potentiellement significatifs de non-exhaustivité ou d’inexactitude des charges de prestations liées aux sinistres professionnels.
8 - Les erreurs affectant la détermination des taux de cotisation Les produits de cotisations sociales affectées à la branche ont atteint 13,3 Md€, contre 12,1 Md€ en 2020. Les modalités de détermination des taux de cotisation par les organismes tarificateurs de la branche varient en fonction des effectifs des entreprises49. Une fois arrêtés, ils sont notifiés à leurs établissements et transmis à l’activité de recouvrement.
Les faiblesses des processus de liquidation des dépenses de prestations, des échanges de données entre les Cpam et les organismes tarificateurs et la fiabilité insuffisante des contrôles et supervisions réalisés par les caisses affectent la correcte détermination des taux bruts pris en compte dans le taux de cotisation.
La majoration d’équilibre, qui entre dans le calcul des taux nets notifiés, limite l’impact de l’inexactitude des taux bruts sur le montant total des produits de cotisations de la branche, mais ne corrige pas le manque de fiabilité des taux attribués à chaque employeur.
Les évolutions apportées au dispositif de contrôle de la direction comptable et financière contribuent à améliorer la fiabilité du calcul des taux bruts de cotisation. En revanche, la conception, la mise en œuvre et la traçabilité des supervisions réalisées par les services ordonnateurs conservent des faiblesses tenant, notamment, au caractère incomplet du bilan national et à l’absence de fiches de supervision.
Enfin, les risques liés à l’attribution et à la mise à jour des codes-risque applicables aux sections d’établissement et à l’affectation des salaires aux divers établissements d’une même entreprise en fonction des lieux effectifs de travail des salariés sont imparfaitement couverts, ce qui limite le niveau d’assurance relatif à l’exactitude des taux de cotisation.
49Sur cette question, voir Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2018, Chapitre VIII - La tarification des accidents du travail et maladies professionnelles : une gestion lourde, un caractère incitatif à renforcer, p. 281-318.
9 - Les erreurs affectant les indemnités journalières
Certaines Cpam n’appliquent pas encore complétement le nouveau référentiel de maîtrise des risques propres aux indemnités journalières AT-MP (3,8 Md€), pourtant obligatoire depuis la mi-2021. Lorsqu’elles le font, elles mettent en œuvre de manière partielle les contrôles qu’il prévoit.
Certains contrôles affichent des taux élevés d’anomalies, qui traduisent notamment une maîtrise insuffisante de la réglementation par les agents.
La prépondérance des certificats médicaux en format papier (près des deux tiers à fin octobre 2021), lesquels ne sont pas enregistrés dans une base de données spécifique à la suite de leur réception par les caisses, limite les possibilités de contrôle par le service médical.
En 2021, selon les indicateurs suivis par la Cnam, 13,7 % des indemnités journalières nouvellement liquidées et mises en paiement ont été affectées par une erreur de portée financière presque tant au détriment qu’en faveur de la branche, ce qui traduit une nette dégradation par rapport à 2020 (8,8 %). Le montant agrégé des erreurs s’élèverait quant à lui à 91 M€ (45 M€ en 2020), soit 3,7 % du montant des charges de prestations (1,2 % en 2020)50. Comme il a été relevé à propos de la branche maladie, la Cnam prend cependant en compte une assiette incomplète de charges de prestations pour estimer le montant des anomalies. En corrigeant cette situation, le montant agrégé des erreurs pourrait atteindre 116 M€.
Sur d’autres aspects, il est par ailleurs renvoyé aux fondements de l’opinion de la Cour sur les comptes de la branche maladie (cf. B-8).
10 - Les erreurs affectant les rentes pour incapacité permanente Les rentes pour incapacité permanente (4,3 Md€) sont généralement liquidées et versées à partir d’une source unique de données51, sans que soient réalisés des contrôles de cohérence avec les informations détenues par les administrations. En outre, compte tenu des limites fonctionnelles de l’application de gestion de ces prestations (EURYDICE), le salaire de référence est déterminé sur tableur par les agents, puis saisi manuellement dans celle-ci. Ces modalités renforcent le risque de prise en compte de salaires inexacts pour le calcul des rentes.
50 Compte tenu de la taille de l’échantillon, il y a 95 % de probabilité, selon la Cnam, que la fréquence des erreurs soit comprise entre 10,3 % et 17,1 %. Le montant moyen des erreurs étant de 156,3 €, le montant total des erreurs est compris, avec le même niveau d’assurance, entre 69 M€ et 114 M€.
51 Attestations de salaires complétées par l’employeur ou éléments de rémunération transmis par les assurés (salaires, allocations de chômage, indemnités journalières, etc.).
En l’absence d’un cadre réglementaire et d’un dispositif national de contrôle interne suffisamment précis, les modalités de détermination du coefficient professionnel, qui ont pour effet de majorer le taux d’incapacité permanente fixé par le médecin conseil, diffèrent selon les caisses locales, ce qui suscite des risques d’inexactitude des prestations versées.
Le risque de maintien à tort du versement d’une rente à la suite d’un changement de la situation administrative des ayants droit n’est que partiellement maîtrisé. En effet, le contrôle des certificats d’existence porte sur la seule vérification de leur transmission, à l’exclusion du contenu des informations qui y sont déclarées.
Pour sa part, le dispositif de contrôle interne du service médical couvre imparfaitement le risque de détermination erronée du taux de l’incapacité permanente, ce qui peut affecter la fiabilité du montant des prestations versées, sous forme d’indemnité en capital ou de rente.
La documentation imparfaitement assurée des supervisions du service médical et de l’ordonnateur et l’absence de bilan national des supervisions des services ordonnateurs limitent les possibilités d’appréciation de la réalité et de la portée des dispositifs de contrôle.
Malgré les risques précédemment décrits, l’efficacité du contrôle interne de la gestion des prestations d’incapacité permanente n’est toujours pas mesurée par un indicateur de risque financier résiduel. De ce fait, la portée financière des erreurs affectant leur attribution et révision ne peut être appréciée, ce qui induit une limitation à l’audit.