Principes généraux

Le principe qu’entend mettre en œuvre la gouvernance est double : développer l’intersectorialité et articuler une politique nationale avec des interventions régionales et locales.

Pour mettre en œuvre les différentes mesures proposées dans ce rapport, il est indispensable de prévoir une gouvernance adaptée permettant un pilotage opérationnel efficace et dotée d’un poids politique suffisant. Il est notoirement reconnu que la gouvernance actuelle du PNNS, bien qu’affichant une dimension interministérielle, n’est pas parfaitement adaptée par son absence de cadre clair permettant des avancées notoires et d’assurer une cohérence entre les différents programmes ministériels mis en place au cours des dernières années, dont le côté compétitif apparait comme une source de confusions pour de nombreux acteurs au niveau national, régional et local.

En pratique, les programmes ou plans concourent à la réalisation d’une politique. Ils en sont les instruments et c’est leur cohérence d’ensemble qui assure l’efficacité de la politique nationale.

Il est donc nécessaire d’afficher un niveau correspondant à la politique publique gouvernementale, la « Politique Nationale Nutrition Santé » (la PNNS), destinée à améliorer l’état de santé de l’ensemble de la population en intervenant sur deux de ses déterminants majeurs, l’alimentation et l’activité physique.

Cette politique nutritionnelle devrait fixer des repères, établir des recommandations et assurer la mise en œuvre de ces principes dans l’action publique. Ces repères devraient guider donc toutes les politiques qui relèvent de ou peuvent avoir un effet sur la nutrition/santé, c’est-à-dire la consommation et les comportements alimentaires et d’activité physique (dans la vie quotidienne) dans leur double aspect, individuel (les comportements) et collectif (la création d’un environnement favorable à une nutrition saine).

La gouvernance de la politique nutritionnelle de santé publique doit remplir deux fonctions :

1 - affirmer clairement le caractère de référence unique des recommandations et repères inscrits dans la PNNS pour toute politique publique pouvant affecter la santé nutritionnelle ou l’activité physique des populations ; organiser le travail d’actualisation des recommandations et repères. La PNNS définit les objectifs de l’action publique dans ce domaine, pour tout ce qui concerne la communication, l’information, l’éducation, la qualité nutritionnelle de l’offre alimentaire et d’activité physique, la surveillance et la recherche ;

2 - organiser la mise en œuvre des actions et mesures inscrites dans la PNNS. Dans cette seconde fonction, il faut distinguer les actions et mesures qui peuvent être directement mises en œuvre ou déléguées sans consultation interministérielle par le Ministère chargé de la Santé (par exemple campagnes d’information confiées à Santé publique France), des actions et mesures intersectorielles qui impliquent nécessairement un travail interministériel. Parmi celles-ci, l’évaluation d’impact de toutes les politiques, y compris celles n’ayant pas a priori de rapport avec la santé.

5.1.1 Production de références

Au centre de la Politique nutritionnelle de santé publique se situent naturellement les recommandations, repères, et proposition d’actions et mesures impactant la nutrition (alimentation et activité physique), et donc la santé.

L’interministérialité devra permettre une mise en cohérence de ces recommandations et repères de la PNNS avec les politiques développées par les différents ministères au niveau national, régional et local, que ce soit dans le cadre de plans ayant des volets spécifiques concernant la nutrition que dans des politiques susceptibles d’impacter la nutrition dans sa dimension santé.

L’interministérialité est donc guidée par les finalités de santé publique inscrites dans la PNNS, qui se basent sur des références contraignantes pour la mise en œuvre d’actions, mesures et politiques publiques. L’établissement de ces repères repose sur la mobilisation des compétences de l’ANSES, du HCSP et de Santé publique France.

5.1.2 Mise en œuvre

La Politique nutritionnelle de santé publique doit concerner les programmes et plans pilotés par le ministère chargé de la santé, mais aussi et c'est la nouveauté de la proposition du HCSP, l'ensemble des plans, programmes et politiques mises en place par l'ensemble des ministères, qui sont partie intégrante de la politique nutritionnelle, que ce soit sous un aspect proactif (lancement de programmes, politiques ..) ou réactifs (évaluation de leur impact sur la nutrition et la santé).

La politique nutritionnelle de santé publique est donc basée sur deux grands types de démarches : 1 - des programmes proactifs ou des mesures affectant la santé, dont le ministère chargé de la santé est à l'origine et qui dépendent parfois exclusivement de lui. Plus souvent, ces programmes impliquent le concours d'autres ministères ;

2 - une évaluation systématique de l’impact sur la santé de l'ensemble des programmes mis en place par les ministères (lois, décrets, circulaires, etc.) visant un objectif initial propre a priori sans lien avec la santé.

5.1.2.1 Mis e en place de programmes

Le travail interministériel s’organise autour des principaux axes identifiés dans le rapport du HCSP, comme :

- l’amélioration de la qualité nutritionnelle de l'offre alimentaire ; - l’amélioration de l'accessibilité à des aliments de bonne qualité ;

- l’amélioration de l'accessibilité à la pratique de l'activité physique et de la lutte contre la sédentarité ;

- la mise en place des taxes et subventions.

Le rôle de l’interministérialité sera d'organiser autour de ces grands axes la participation réellement intersectorielle des ministères concernés. Pour développer chacun de ces axes, un ministère pourrait être pilote, selon l’implication pour la mise en œuvre, associé à des co-pilotes impliqués.

La PNNS aura la charge de veiller à la bonne cohérence et à l’articulation des actions entre elles tout au long de leur mise en œuvre et du suivi de la mise en œuvre des mesures décidées. Elle proposera des outils spécifiques et des indicateurs de suivi pour évaluer l’état d’avancement de la politique nutritionnelle de santé publique et de ses actions. Elle consultera les différentes agences spécialisées et pourra faire appel au Conseil National de l’Alimentation (CNA) pour solliciter l’avis des acteurs de la société civile (industriels, producteurs, distributeurs, consommateurs) ; un élargissement devra être prévu aux associations de patients et aux associations du champ de l’environnement.

Chaque ministère gardera la responsabilité d’axes spécifiques sur lequel il pourra concentrer ses forces, notamment dans le cadre des plans existants qui seront éventuellement conduits à s’amender pour se conformer aux objectifs définis dans la PNNS.

Les recommandations du HCSP pour les repères nutritionnels de la PNNS visent à favoriser la consommation d’aliments issus d’une agriculture utilisant de faibles intrants et l’utilisation de circuits courts. Ces éléments touchant le domaine de la durabilité soulèvent des points d’organisation des filières de production agricole qui relèvent du Ministère chargé de l’Agriculture et, a priori, du Ministère chargé de l’Ecologie.

Certaines des mesures de promotion de l’activité physique dans leurs dimensions sportives relèvent du Ministère des Sports ou celles touchant les mobilités douces du Ministère de la Transition Ecologique et celui de la Cohésion des Territoires (Urbanisme).

Les mesures fiscales prônées dans la PNNS devront être menées avec le Ministère de l’économie et des finances ; la régulation de la publicité avec le Ministère de la Culture en charge des médias…

5.1.2.2 E valuer l’impact s ur la nutrition et la s anté

A côté des plans relevant du domaine de la santé, mono ou interministériels, il existe également un grand nombre de politiques ministérielles n’incluant pas de volets explicites concernant directement la dimension nutrition-santé mais susceptibles de l’impacter. Par exemple, des politiques touchant à l’urbanisme, la fiscalité, le logement, le travail, la transition écologique, la cohésion des territoires, etc. peuvent avoir des conséquences indirectes sur l’état nutritionnel de la population ou sur certains de ses déterminants.

La capacité d’introduire la dimension nutrition-santé dans toutes les politiques publiques doit être prise en compte dans le cadre de la nouvelle gouvernance de la Politique nutritionnelle de santé publique. La PNNS devrait donc inclure dans ses activités l’évaluation d’impact sur la nutrition et la santé de toutes les politiques publiques.