La libéralisation des marchés financiers et des secteurs bancaires domestiques, le
relâchement des restrictions et autres contraintes sur l’activité d’emprunt et de prêt avec les
intermédiaires financiers étrangers ont abouti à l’émergence de nouveaux risques qui guettent
les secteurs financiers domestiques. D’où l’importance de se munir de systèmes de contrôle,
et de régulation fiables pour contrer ces risques inhérents à la globalisation et l’interconnexion
des systèmes financiers. B. Schneider (2001) considère que dans ce nouveau contexte, les
pays ne disposent plus d’assez de temps pour répondre à des perturbations de type
systémique. Ceci tend à augmenter leurs dépendances aux autres pays, et aux organisations
financières internationales, comme le FMI.
Pourtant, il semble que les IFI et notamment le FMI ont négligé la réglementation
financière de leurs programmes de réformes destinés aux pays en développement. Ne pensant
qu’aux cas des pays d’Amérique latine du début des années quatre-vingt, le FMI considérait
que les crises ayant touché ces pays étaient dues essentiellement aux politiques budgétaires
expansionnistes et au laxisme monétaire. Alors qu’en réalité, l’insuffisance de la
réglementation du secteur financier en était la cause. Au contraire, le FMI est allé jusqu’à
faire pression pour la réduction du contrôle et de la réglementation financière, jusqu’au
déclenchement de la crise asiatique qui l’a obligé à changer de politique
1.
Etant donné que l’ouverture du compte capital exacerbe les défaillances et les faiblesses
de l’intermédiation domestique, comme l’ont montré les crises en Thaïlande et en Indonésie,
la régulation prudentielle joue le rôle de garde-fou contre ces risques de la globalisation
financière. Il faut donc attirer l’attention sur la nécessité de mettre en place des structures de
régulation, de contrôle et de supervision pour accompagner un éventuel passage vers la
libéralisation financière totale, une fois les conditions préalables accomplies. C’est ce que
nous essayerons de montrer dans le reste de la section.
II.1. La mise en application de la régulation financière
La réglementation et la supervision financière ont été souvent intimement liées à
l’existence et au fonctionnement même des banques et des marchés financiers. L’importance
de son rôle a fait l’unanimité parmi les économistes du fait du caractère spécifique du secteur
1
financier en comparaison aux autres secteurs économiques, où la nécessité de la régulation n’a
pas été toujours admise.
Après la définition du concept de la régulation financière, ses motifs et son architecture
dans le cadre de la première section, l’objectif de cette deuxième section est de présenter la
pratique de la régulation et comment elle s’exerce sur le secteur financier, après avoir exposé
les différentes approches théoriques concernant la place que doit occuper l’Etat dans ces
pratiques de la régulation.
II.1.1. La place de l’Etat dans la régulation financière
Le seul point de discorde entre les théoriciens sur la nécessité de la régulation financière
était la désignation du degré optimal d’implication du gouvernement dans le fonctionnement
de l’appareil financier. Il existe dans la littérature économique, trois approches concernant le
débat sur la place de l’Etat dans la réglementation et la supervision financière.
a. L’approche privée de la régulation financière
Les tenants du premier courant prônent la nécessité du laissez-faire et croient aux vertus
du marché et aux bienfaits de la « main invisible ». Le gouvernement, selon cette approche,
n’a pas un rôle à jouer dans la régulation du système financier, et les marchés se substituent à
l’Etat pour assurer la supervision et instaurer la discipline aux institutions financières. Cette
approche était critiquée par rapport au fait que les petits déposants trouvent que le coût du
contrôle des institutions dans lesquelles ils ont placé leur épargne est élevé, ce qui les
décourage à exercer ce contrôle et incite ainsi les banques à adopter une attitude risquée du
fait de l’absence de supervision. En outre, dans les pays qui souffrent d’un sous-
développement des marchés des capitaux, de l’insuffisance de normes comptables et où la
législation en vigueur n’est pas bien appropriée, les structures de surveillance des banques ne
peuvent pas assurer pleinement leurs fonctions stabilisatrices. De plus, même dans les pays
développés, l’opacité et la complexité des systèmes d’organisation et de fonction des banques
sont de nature à rendre difficile leur contrôle de la part de structures privées de supervision.
Une dépendance au contrôle privé des banques peut engendrer, donc, une surexploitation des
déposants, ainsi que de faibles performances des banques.
Ainsi, le gouvernement peut s’ériger comme un superviseur délégué de la part des
déposants, exploitant au passage les économies d’échelle pour atténuer les coûts élevés de
recherche d’informations
1, d’où la deuxième approche.
b. L’approche interventionniste de la régulation financière
Cette approche tient ses racines du point de vue d’A. C. Pigou (1938), qui stipule que
l’existence des externalités négatives et d’asymétrie informationnelle légitiment l’intervention
gouvernementale pour atténuer ces anomalies liées au fonctionnement des systèmes
financiers. A. Gerschenkron (1962) a aussi défendu l’idée que l’Etat peut venir à bout des
défaillances des marchés financiers et bancaires, en exploitant les externalités positives et en
investissant dans les projets socialement profitables et stratégiquement importants. Selon cette
optique, les gouvernements disposent d’une information plus fiable que les autres acteurs
économiques, ainsi que des incitations à promouvoir des investissements socio-économiques
bénéfiques. Cette idée a été relayée, ensuite, par G. Stigler (1971), qui plaide pour une
approche plus interventionniste de la régulation, avec un gouvernement qui joue le rôle d’une
« main aidante » (helping hand) par opposition à la main invisible. Ce point de vue s’appuie
sur deux hypothèses essentielles : le gouvernement est plus informé que les marchés
(governments know better than markets)
2, donc plus efficace pour assurer le contrôle des
institutions financières, et le gouvernement agit pour le seul intérêt général de l’économie,
contrairement aux marchés.
Néanmoins, G. Becker et G. Stigler (1974) ainsi que S. H. Haber et al. (2003)
considèrent que ces hypothèses ne sont pas viables, puisque les agences étatiques de
régulation ne disposent ni des connaissances nécessaires, ni de l’expertise requise pour guider
les décisions et les choix des banques par la régulation. De plus, elles peuvent être sujettes à
des pressions de nature politique, de sorte qu’elles ne peuvent plus guider les activités
bancaires dans le seul souci du bien-être collectif. Sous ces conditions, un fort pouvoir de
supervision sera une source de corruption et déviera à sa fonction principale, en ne favorisant
pas le développement du secteur bancaire
3. Dans ce cas d’invalidité des hypothèses de
l’approche interventionniste, ce qui était censé être « une main aidante » (helping hand)
devient une « main empoigneuse » (grabbing hand) qui agit dans le seul intérêt de quelques
1
Demirgüç-Kunt. A et Levine. R (2008) : op. cit., p. 42.
2
ibid, p. 43.
3
Barth. J. R, Caprio. G et Levine. R (2002) : « Bank Regulation and Supervision : What Works Best? », NBER Working
Paper Series, N°9323, p. 8.
politiciens qui bénéficient de la régulation bancaire pour servir leurs propres intérêts.
A. Shleifer et R. Vishny (1998), S. Djankov et al. (2002), M. Quintyn et M. Taylor
(2002) considèrent que la collusion entre l’Etat et l’autorité de contrôle financier, peut amener
les superviseurs à « monnayer » leurs pouvoirs afin de bénéficier d’avantages personnels
(financement de campagnes électorales, extraction de pots-de-vin…). En partageant cette idée
sur les inconvénients de l’existence d’un fort pouvoir de supervision monopolisé, M. Aglietta
(1993) considère que les autorités de supervision doivent être indépendantes des
gouvernements, tout en ayant le pouvoir de sanctionner directement les sources des
défaillances. Outre la dépendance vis-à-vis des gouvernements, M. Aglietta (1993) stipule que
les autorités de supervision doivent être aussi indépendantes des intérêts privés des dirigeants
des banques qu’elles contrôlent. Faute de quoi, des risques de collusion et de complicité entre
les deux types d’autorités peuvent porter préjudice à l’efficacité de la fonction de
supervision
1, comme le montre ci-après le schéma de J. R. Barth et al. (2007).
1
Chebbi. M. J (2006) : « Les effets de la supervision et de la réglementation sur les crises bancaires », Cahiers de
l’EURIsCO, N°06, p. 5.
Schéma III. 2. Les conditions de la supervision bancaire
C’est ce qui explique l’émergence d’une troisième approche qui est un mélange des
deux suivantes : la régulation interventionniste et la régulation privée.
c. L’approche de l’indépendance des agences de supervision
Entre les deux précédentes approches extrêmes, il y a eu l’émergence d’une troisième
approche qui est celle de l’autonomisation des agences de supervision (Private Empowerment
View). Celle-ci reconnaît l’importance des défaillances du marché qui légitiment
l’intervention étatique. Elle reconnaît aussi l’insuffisance de cette intervention du fait qu’elle
risque de détourner la régulation bancaire étatique, suite à des pressions politiques, de
l’objectif de remédier aux imperfections du marché. Cette approche suggère que les stratégies
de supervision bancaire doivent :
Technologie, Information
Infrastructure
Politiciens
Superviseurs
Banques
Emprunteurs,
Contreparties
Médias
Environnement réglementaire Juridique et légal
Environnement institutionnel
Structure/Système démocratique et politique
Le marché :
Déposants, créditeurs
Agences de notation
Corruption
Corruption
Source: Barth. J. R, Caprio. G. Jr et Levine. R (2007) : « Rethinking Bank Regulation : till angels govern », Journal of
International Development, Vol 19, N°8, p. 75.
* Inciter et améliorer la capacité des agents privés (déposants et divers créditeurs des
banques) à surmonter les problèmes d’asymétrie d’information et les coûts de transaction, de
sorte à exercer un contrôle effectif et efficace sur les banques.
* Limiter le pouvoir absolu des agences de supervision étatiques.
La théorie de l’autonomisation des agences de supervision prône la limitation du
pouvoir des agences de supervision et de régulation, afin que les politiciens ne soient pas
tentés d’utiliser le contrôle bancaire comme instrument à des fins purement politiques, qui
n’obéissant pas à la rationalité économique. De même, cette théorie suggère d’attribuer aux
agences de supervision suffisamment de pouvoir et d’indépendance, pour qu’elles puissent
inciter les banques à davantage de dissémination d’informations, et permettre ainsi aux
déposants et autres agents privés de mieux les contrôler. (J. R. Hay et A. Shleifer, 1998). S.
Grossman et O. Hart (1980) considèrent que ceci améliorera le contrôle privé des banques, et
par conséquent incitera les banquiers à rechercher les meilleures allocations possibles des
ressources à leur disposition. En outre, selon cette théorie, les déposants et autres créditeurs
sont moins susceptibles d’être récupérés par les politiciens. Le clientélisme et les risques de
mise en place de systèmes corrompus sont moindres dans une structure qui favorise
l’indépendance des structures de contrôle
1. Dans l’étude économétrique que nous présentons
dans le dernier chapitre, le degré d’autonomie des structures de supervision a été pris en
compte, comme un indicateur à part entière, dans le calcul de l’indice de régulation bancaire.
Les études empiriques menées ont généralement approuvé les recommandations de
l’approche d’autonomisation des agences de supervision. Toutefois, J. Barth et al. (2007)
n’ont pas trouvé que les structures de régulation indépendantes en tant que telles améliorent la
stabilité bancaire, mais que ce sont plutôt les pratiques de régulation qui obligent la diffusion
des informations et encouragent la supervision du secteur privé. Ceci améliore le niveau de
développement du secteur bancaire et des marchés financiers.
1
Beck. T, Demirgüç-Kunt. A et Levine. R (2003) : « Bank Supervision and Corporate Finance », NBER Working Papers,
N°9620, p. 3.
T. Beck et al. (2005) considèrent, par ailleurs, que les pratiques de supervision bancaire
qui obligent la diffusion des informations facilitent l’accès au financement des entreprises.
Dans les pays où les structures de supervision jouissent d’un pouvoir absolu, les firmes
éprouvent plus de difficultés pour financer leurs activités, du fait de la corruption dans les
mécanismes d’attribution des crédits
1. A. Demirgüç-Kunt et al. (2008) confirment les idées de
T. Beck et al. (2005) en menant des recherches sur l’efficacité de la régulation et de la
supervision selon les principes des accords de Bâle. Ils ont conclu que seule l’obligation de
diffusion des informations agit positivement sur la santé et la solidité des banques
2.
Cependant, l’importance de la dimension informationnelle dans les mécanismes de
supervision ne doit pas être surestimée, pour deux raisons majeures :
* L’information n’exerce un effet bénéfique que dans le cadre de marchés financiers
efficients où opèrent des acteurs financiers guidés par une rationalité dans leurs prises de
décisions. Toutefois, l’épreuve des faits montre que les marchés ne sont pas toujours
efficients en réalité, pas plus que les opérateurs financiers dans leur comportement. Ces
derniers se distinguent par une tendance au mimétisme, et font preuve « d’aveuglement au
désastre » en période de crise, comme l’a montré l’histoire des crises financières (C.
Kindelberger 1978).
* La deuxième raison est, en réalité, liée à la première, puisqu’elle est la conséquence de
l’imperfection des marchés de crédits. Les développements contemporains de la théorie de
l’intermédiation financière attirent l’attention sur l’exploitation d’« une rente
informationnelle » par la banque, due à l’existence de l’asymétrie d’information qui
caractérise les marchés. « Les exigences de transparence à l’égard des acteurs financiers se
heurtent donc à des limites qui ne peuvent être dépassées, sauf à remettre en question les
fondements mêmes de l’intermédiation. »
3. Il y a donc des limites intrinsèques qui empêchent
l’installation de mécanismes encourageant la transparence entre les différents acteurs
financiers (J-C. Rochet, 2003).
1
Beck. T, Demirgüç-Kunt. A et Levine. R (2005) : « Bank Supervision and Corruption in Lending », NBER Working Paper
Series, N°11498, p. 5.
2
Demirgüç-Kunt. A, Detragiache. E et Tressel. T (2008) : « Banking on the Principles : Compliance with Basel Core
Principles and Bank Soundness », Journal of Financial Intermediation, Vol 17, N°4, p. 535.
3
II.1.2. Les restrictions sur les activités bancaires et sur les liens entre la
banque et les entreprises
D’après J. R. Barth et al. (2002), il existe cinq raisons majeures expliquant le recours à
la restriction des activités bancaires :
* Des problèmes risquent de resurgir quand la banque s’engage dans des activités aussi
diverses que l’émission de titres, la vente de contrat d’assurances ou l’investissement dans
l’immobilier. Ces banques risquent de « gaspiller » des titres au profit d’investisseurs peu
informés, afin de soutenir des firmes aux prêts impayés (K. John et al. 1994 ; A. Saunders
1985) ;
* L’ouverture à la concurrence aussi bien interne qu’externe, encourage la banque à
prendre davantage de risques dans le choix des projets d’investissement. Une régulation de
l’activité bancaire s’impose pour ne pas subir les problèmes causés par cet aléa moral (J.
Boyd et al. 1998).
* La « complexification » des banques suite à la déréglementation financière rend
celles-ci plus difficiles à superviser et leurs activités plus délicates à superviser.
* Ces banques qui s’adonnent à des activités diverses dépassant le cadre de
l’intermédiation financière classique, acquièrent un poids économique mais surtout politique
important, ce qui les rend « trop grandes pour être disciplinées »
1.
* Les conglomérats financiers risquent de réduire la concurrence et l’efficience des
banques. Pour ce cinquième point, il convient de rappeler que le but recherché par les auteurs
par ce type de régulation est de préserver une concurrence favorisant l’efficience du secteur
bancaire. Or, dans le cadre de notre étude, la concurrence dans le secteur bancaire n’est pas
forcément un indicateur de développement bancaire
2.
Néanmoins, les auteurs ont relevé dans la littérature sur le sujet, des arguments contre
l’imposition de restrictions des activités des banques, parmi lesquels ils citent :
*Les restrictions régulatrices ne permettent pas aux banques de profiter des économies
d’échelle ou d’envergure. S. Claessens et D. Klingebiel (2000).
* La non-application de ces restrictions peut améliorer la valeur de franchise de la
banque (franchise value)
3, ce qui l’incite à adopter un comportement prudent pour garder cette
1
Barth. J. R, Caprio. G et Levine. R (2002) : op. cit., p. 5.
2
Voir la discussion sur la notion du développement financier dans le chapitre I.
3
La valeur de franchise de la banque représente les actifs non tangibles de la banque, tels que sa réputation, son pouvoir de
marché, son historique, la confiance qu’elle inspire, etc.
valeur.
* La variété des activités auxquelles s’adonnent les banques leur permet de diversifier
leurs sources de revenus et ainsi d’être plus stables, puisqu’elles ne dépendent plus que des
revenus de leur activité d’intermédiation traditionnelle.
II.1.3. La régulation sur l’entrée des banques
Des points de vue opposés existent dans la littérature économique sur la question de la
concentration bancaire. En effet, certains auteurs considèrent qu’un marché peu concurrentiel
permet l’émergence de grandes banques capables de mieux diversifier leurs activités, de
prendre moins de risques et qui peuvent être mieux contrôlées, ce qui est de nature à assurer la
stabilité du secteur. Dans le même ordre d’idées, M. Keeley (1990) considère que les banques
disposant d’un pouvoir de monopole bénéficient d’une meilleure valeur de franchise, ce qui
les incite à être plus prudentes dans la prise de risque. Il faut également rappeler à ce propos
l’un des paradoxes de la finance globalisée. La mondialisation financière qui était censée
encourager la concurrence sur le marché bancaire, a débouché sur des banques de taille
importante, comme le soulignent D. Plihon et al. (2006) : « L’accroissement de la
concurrence recherché par les politiques de libéralisation financière a finalement abouti à
l’émergence d’acteurs bancaires de grande taille, ayant un important pouvoir de marché »
1.
De même, les restructurations bancaires entreprises pour faire face à la globalisation
financière « …montrent l’existence d’une tendance internationale à la concentration dans le
secteur bancaire, qui semble obéir à une logique voisine de celle des secteurs industriels »
2.
Cette concentration bancaire qui a accompagné la globalisation financière contrairement à ce
qui était prévu, s’explique par le regroupement des banques sous forme de conglomérats
financiers afin de profiter des trois grands champs de la finance, à savoir : la banque,
l’assurance et la gestion des titres. D’autres auteurs pensent que cette entrée de nouvelles
banques risque d’aggraver les difficultés de financement des PME. C’est le cas de J. Stiglitz
(2005), qui considère que l’entrée des banques étrangères, en particulier, sur un marché
bancaire domestique risque de porter préjudice à l’accès au financement des PME. Il s’appuie
sur l’exemple de la crise argentine, pour montrer qu’avant sa réalisation, l’Argentine jouissait
d’une bonne notation de la part du FMI entre 1996 et 1998. Cela était notamment dû à
l’ouverture du système financier argentin aux banques étrangères qui pouvaient s’approprier,
sans restrictions, des parts dans les capitaux des banques domestiques argentines. Ces banques
1
Plihon. D, Couppey-Soubeyran. J et Saïdane. D (2006) : « Les banques, acteurs de la globalisation financière », La
documentation française, Paris, p. 11.
2
étrangères ont investi en masse les banques domestiques de la place, et se sont principalement
occupées du financement des multinationales installées au pays, au détriment des PME
locales. Ce n’est qu’après la survenance de la crise que les autorités politiques ont reconnu le
problème et ont même mis en place un ministère spécial dédié à l’acheminement des fonds
vers les PME. Cette manœuvre n’a pas eu l’effet escompté, et l’entrée des banques étrangères
a été reconnue comme un des facteurs ayant causé la crise financière en Argentine en 2001
1.
D’autres études, par contre, insistent sur les effets bénéfiques de la concurrence et sur
les effets néfastes de la restriction à l’entrée de nouvelles banques (A. Shleifer et R. Vishny,
1998). Ils considèrent que dans les marchés peu compétitifs, les grandes banques bénéficient
d’aides et autres subventions grâce à des politiques « trop importantes pour échouer » (too
big, to fail policies). Ces banques sont, par conséquent, plus encouragées à prendre des
risques et à être moins prudentes, étant donné qu’elles sont difficiles à contrôler. En effectuant
leur étude sur un échantillon de 70 pays sur la période 1980-1997, T. Beck et al. (2003)
2ont
trouvé que moins de barrières à l’entrée de nouvelles banques et la limitation des restrictions
sur les activités bancaires réduisent la vulnérabilité des banques. Ils considèrent donc que les
barrières à l’entrée et les restrictions régulatrices exercent un effet déstabilisateur sur le
Dans le document
Le développement financier pour les pays du sud de la Méditerranée à l'épreuve de la mondialisation financière
(Page 131-159)