3. Economie politique des systèmes de certificats blancs
3.3 Politique des certificats blancs
Si comme nous l’avons vu la théorie économique s’intéresse naturellement aux systèmes de certificats blancs sous l’angle du marché (principes, modalités de fonctionnement, avantages et inconvénients, efficience), la théorie politique, quant à elle, inscrit plutôt la question du point de vue des différents types de modalités d’intervention de l’Etat sur le terrain des modalités de leur choix et notamment de leur pouvoir de contrainte ou de liberté45, de leur acceptabilité sociale et de leur efficacité environnementale. Elle indique ainsi que le challenge qui reste à relever réside dans l’articulation optimale des instruments46.
45 La notion de contrainte et de liberté est ici utilisée dans le sens ou un acteurs ciblés par un instrument est plus ou moins obligés de s’y soumettre. Dans ce sens on oppose souvent les mesures dites « contraignantes » aux mesures dites
« volontaires ».
46 Ou combinaison instrumentale optimale ou mix instrumental optimal sont des termes également utilisés dans ce sens.
33 Ces thématiques peuvent être abordées de manière transversale en soulignant d’une part le contexte politico-administratif dans lequel ces différents instruments sont choisis et mis en œuvre et d’autre part leur dimension « comportementale », sachant que la nature même des instruments des politiques publiques est de modifier les comportements humains (Perret, 2010).
• Contexte politico-administratif
Le contexte politico-administratif dans lequel se positionne la problématique des certificats blancs est marqué depuis plus de 50 ans par la montée en puissance d’une logique (néo)libérale47, porteuse d’une nouvelle conception de la gestion publique (le new public management) calquée sur le modèle de la pensée économique (néo)libéral qui érige en roi le principe de l’efficience du marché et qui pousse vers une conception minimaliste et non interventionniste de L’Etat48 (sur ce point voire notamment Hood, 1983/1990, Cooper, 1995, Salamon, 2002 ou Lascoumes et Le Galès, 2004).
Aussi, les mécanismes conformes à la logique du marché (notamment les systèmes d’échange de droits d’émissions) et les mesures dites « volontaires » sont plébiscités, principalement compte tenu de leur flexibilité et, pour ce qui concerne les systèmes d’échange de droits d’émissions, de leur efficience (théorique) supérieure par rapport aux mesures traditionnelles que sont les instruments de type « command and control »49 (cf. pour rappel chapitre 3.2).
Dans ce contexte, les pays occidentaux mettent en place et/ou renforcent, notamment depuis le début des années 1990 et principalement sous l’impulsion donnée au niveau international par les Nations Unies et leur Convention-cadre sur les changements climatiques50, des politiques nationales de réduction des émissions de GES et d’utilisation rationnelle de l’énergie qui sont portées sur de tels mécanismes de marché. L’Union Européenne et la Suisse et ne font pas exception et ont toujours affiché leur volonté d’aller dans ce sens au niveau international. Elles fondent d’ailleurs toutes deux leur politique dans le domaine sur une approche flexible conforme à la logique du marché.
Ainsi, les mesures volontaires et les instruments économiques tels que les marchés de droits et de certificats CO2 prennent une place importante dans le cadre de la stratégie climatique et énergétique suisse, même si ceux-ci sont plutôt pensés de manière à être combinés à des instruments de nature plus contraignante et notamment à la taxe sur le CO2 (Perret, 2010). En outre, dans son plan d’action pour l’efficacité énergétique (OFEN, 2007, 2008), la Suisse comprend dans sa stratégie la possibilité de mettre en œuvre un système de certificats blancs dans le domaine de
47 D’ailleurs fortement remise en question par la récente crise financière.
48 Nous ne rentrerons ici pas en détails sur les éléments déclencheurs de cette réforme (crise de l’Etat providence et des finances publiques, dysfonctionnements administratifs et inefficacité/inefficience) ni sur les principes de mise en œuvre de cette nouvelle gestions publique (dérégulation/déréglementation, décentralisation, privatisation, etc.). Nous conseillons toutefois au lecteur intéressé de se référer à Osborne et Gaebler, 1994, et, pour une critique de cette approche, par exemple à Urio, 1999.
49 Nous rappelons ici que l’analyse économique du bien-être s’attache à démontrer la supériorité théorique en termes d’efficience des instruments incitatifs sur les instruments réglementaires.
50 Ainsi que de son fameux Protocole de Kyoto.
34 L’exemple des systèmes de certificats blancs dans le domaine des économies d’énergie illustre donc à merveille ce trend et sont donc directement issus de cette « confiance » en une logique d’intervention étatique « minimale » conforme à la logique du marché qui plébiscite les mesures de nature volontaire. Ils constituent, si l’on peut dire, un prolongement naturel des mécanismes de marché initiés dans le cadre du Protocole de Kyoto (dont ils sont des dérivés si l’on peut dire) au domaine des économies d’énergie et de la consommation d’électricité). Ceux-ci sont eux-mêmes inspirés des expériences américaines de marché du S02 mise en place dès le début des années 90 et des « crédits plombs » (Brown et al., 2004, p. 1) mise en place quelques années auparavant pour permettre de s’adapter au durcissement de la réglementation de la teneur maximale en plomb dans l’essence.
Cependant, dans le domaine de l’énergie, Finon (2008) note d’ailleurs que ce type d’instrument, fortement influencés par « la culture de marché » (p. 9) et qui couple une obligation à des mécanismes concurrentiels, est instauré par les législateurs (par exemple en Europe, certificats blancs ou verts) sans que ces derniers ne comprennent forcément leur portée : « ces dispositifs sont systématiquement mis en avant par la Commission européenne et dans les pays à culture de marché, car ils sont considérés comme les plus compatibles avec le fonctionnement des marchés électriques et gaziers libéralisés et les plus incitatifs à l’efficacité » (p. 11).
Aussi, dans une perspective de libéralisation des marchés de l’énergie et de l’électricité en particulier, les instruments des certificats blancs semblent être « adapté » et « à la mode ».
Cependant, tout comme les mécanismes du Protocole de Kyoto, et sans doute plus encore, l’instrument des certificats blancs, bien qu’il jouisse d’un certain intérêt depuis quelques années, n’est pas encore bien connu et pratiqué par les acteurs socio-économiques (administration publique, secteur privé, science), dans tous les cas bien moins que les mesures dites traditionnelles (notamment les mesures de type command an control et les taxes incitatives). Son efficacité (environnementale et donc comportementale) reste à démontrer et il subsiste encore beaucoup d’interrogation quant aux modalités techniques, politiques et/ou économiques de son fonctionnement qui rendent nécessaire de mener des études sur la question, notamment afin d’éviter que la mesure ne soit contre-productive par rapport à l’objectif visé (présence d’effets pervers), soit la protection de l’environnement via la modification de nos comportements liés à notre consommation d’énergie.
• Dimension comportementale des types d’instruments : vers une efficacité politique et environnementale au travers d’une combinaison instrumentale
Comme le note Quirion (2004, p. 4) « de nombreux instruments de politique publique sont disponibles pour économiser l'énergie : systèmes de certificats d'économie d'énergie, réglementations, labels sur les biens d'équipement consommateurs d'énergie, programmes d'information et audits subventionnés, programmes d'achat publics, taxe sur l'énergie, subvention aux biens économes en énergie, primes à la casse, incitations à la recherche & développement, [etc.
pourrions nous dire] » etc. Tel est le cas dans n’importe quel champ de politique publique.
Aussi, afin de théoriser cette complexité, la science politique, au même titre que la science économique d’ailleurs (cf. plus chapitre 3.2), utilise (à plus ou moins bonne escient) des typologies d’instruments qui identifient un certains nombre de familles d’instruments (voir Perret, 2010). A l’image de ce qui se fait en science économique, une typologie classique différencie ainsi les
35 instruments de régulation (type command and control), des instruments économiques, des instruments d’information et de persuasion.
Une voie intéressante (dans une perspective interdisciplinaire) pourrait alors consister en une approche « comportementale » (ou approche orientée acteurs) des instruments des politiques publiques. Dans ce sens, la typologie employée met en exergue les « hypothèses comportementales » (Schneider et Ingram, 1990, 1997) sous-jacentes à (la théorie de) l’action voulue par l’Etat sur les acteurs ciblés par les instruments. Pour autant que l’on adopte une perspective comparative et non classificatrice51, cette démarche a en effet pour avantage de permettre de comparer les instruments entre eux au regard des déterminants comportementaux qu’ils sollicitent chez les acteurs dont ils veulent modifier le comportement : la contrainte physique légitime, l’intérêt économique, la vertu, les affects, etc. (cf. annexe 10) et ainsi d’ouvrir le champ d’investigation à une étude interdisciplinaire des instruments des politiques publiques. En effet, si l’on considère notamment l’efficacité des instruments au regard de la complexité des comportements humains qu’ils se veulent orienter, il convient non seulement d’adopter une perspective rationnelle (notamment économique), mais également liée à des processus d’information et de communication, psychologiques, d’aménagements du territoire, etc.
D’un autre côté, la science politique s’intéressent également à l’acceptabilité (efficacité politique) des (types) d’instruments en la mettant souvent en relation avec leur efficacité (environnementale).
Dans le cadre de différentes études que nous avons menées sur l’acceptabilité des instruments de la politique climatique en Suisse et des instruments de protection de l’environnement de manière plus générale (Bürgenmeier, Baranzini, Perret et al., 2007 ; Bürgenmeier, Greppin et Perret, 2007 et Perret et Ingold, 2009), nous avons mis en évidence les préférences instrumentales antagonistes des milieux économiques et environnementaux : de manière générale, les milieux économiques traditionnels (partis politiques, administrations, entreprises, associations, individus) marquent leur préférence pour les mesures volontaires et le système (inter)national de permis négociables et sont opposés aux instruments plus contraignants que sont la taxe et les contrôles directs (command and control) ; à l’opposé, les milieux environnementaux (partis politiques, administrations, associations, entreprises, individus) rejettent l’instrument non contraignant des mesures volontaires (ou au mieux sont partagées quant à son introduction) et plébiscitent à l’inverse des mesures plus contraignantes tels que la taxe et les contrôles directs (cf. annexe 11). Aussi, comme le note Finon (2008), l’instrument de la taxe souffre d’un manque d’acceptabilité sociale qui pousse les législateurs à se tourner « vers des instruments orientés par des objectifs quantité recourant à des mécanismes de marché tels que le système de quotas de permis d’émissions » (p.10). Ce type de système par leur position dans le niveau d’acceptabilité des deux groupes d’acteurs que nous avons mis en évidence, semblent d’ailleurs pouvoir constituer un compromis entre milieux économiques et environnementaux.
Aussi, les études tentent à montrer que les politiques agissent de plus en plus par l’articulation des instruments afin de concilier efficacité environnementale (sur les comportements humains) et efficacité politique (acceptabilité des mesures), sachant que le trend politico-administratif s’inscrit
51 En effet, si l’on adopte une typologie en tant que système de comparaison, et non de classification (trop simpliste), on peut facilement percevoir la complexité (comportementale) des instruments et obtenir une analyse fine qui ne soit pas caricaturale.
36 dans une mise en avant des mesures conforme à la logique de marché et volontaires, au détriment de l’efficacité environnementale du dispositif.
Ainsi, les mesures volontaires sont de plus en plus mise en œuvre, et principalement de manière combinée à d’autres instruments, même si leur efficacité environnementale semble difficile à évaluer et à démontrer (voire par exemple Gaudin, 1999, OCDE, 1997, Thalmann et Baranzini, 2004, 2007, 2008, Finon 2008). Elles semblent ainsi toutefois revêtir certains avantages dans d’autres domaines et notamment dans la perspective de faire accepter des mesures plus contraignantes aux différents acteurs de la société dans une démarche qui consiste à combiner les instruments par étapes temporelles (Perret, 2010).
Notons ici que la politique climatique suisse est un excellent exemple de cette recherche de combinaison (optimale) entre une certaine efficacité politique (acceptabilité) et environnementale (efficacité comportementale).
Enfin, concernant l’efficacité des instruments, notons que c’est le domaine de l’évaluation des politiques publiques qui traite principalement de ce type de critère. Cette branche des sciences politiques permet notamment de « juger » les programmes politiques sur des critères tels que la cohérence, l’efficacité ou l’efficience (voire Monnier et Toutlemonde, 1999). Elle implique tout un arsenal de méthodologie (ex ante, concomitante, ex post) et d’outils (panel d’expert, enquête Delphi, etc.) d’évaluation, le principal enjeu de l’évaluation de l’efficacité des politiques publiques résidant dans la possibilité de dissocier l’effet de la politique publiques des multiples effets exogènes (différence entre effet brut et effet net, présence d’effet d’aubaine). En ce sens, elle est confrontée aux mêmes problèmes que l’évaluation des économies d’énergie (cf. chapitre 6).
Relevons pour finir que dans le domaine des économies d’énergie en particulier, caractérisé par son hétérogénéité (notamment dans le secteur du résidentiel-tertiaire), des auteurs tels que Duplessis (2008), Gayral (2005) ou Moisan (2004) notent que les instruments traditionnels tels que labels, informations, incitations fiscales, subvention, réglementation, etc. ne sont pas très efficaces et ce qui ne semble pas être le cas de l’instrument des certificats blancs.
• Intermède : étude « économétrique » de l’efficacité et de l’acceptabilité sociale des systèmes de certificats blancs
Dans une étude réalisée pour le compte de l’institut français de l’énergie, Quirion (2004, cf.
également Giraudet et Quirion, 2008) s’intéresse aux conditions d’efficacité et de faisabilité politique (entendons acceptabilité) des principaux instruments politiques visant à économiser l’énergie. Dans une perspective comparative, son étude « économétrique » se base sur un modèle très simple (d’équilibre partiel, avec information parfaite) qui met l’accent sur l’opposition entre systèmes de certificats blancs, taxes et réglementations. Notons ici que son modèle ne prend pas en compte différents paramètres tels que l’additionnalité et effet d’aubaine, les coûts de transaction et administratifs (notamment de mis en place), l’effet rebond, l’incitation au progrès, la robustesse à l’incertitude, les interactions entre instruments etc. Néanmoins, certains de ces facteurs pourraient être intégrés dans un modèle plus complexe qui reste à développer mais qui serait toutefois toujours limités par une information et une rationalité considérée comme parfaite.
Sa modélisation montre notamment que les systèmes de certificats blancs (avec objectifs attribués aux fournisseurs d’énergie en pourcentage des ventes) limitent les effets redistributifs inhérents à
37 tout instrument politique et donc, a priori, limite les oppositions. Leur acceptabilité pourrait donc s’avérer plus élevée que les autres instruments (cf. annexe 12).
Son étude conclue sur l’intérêt des systèmes de certificats blancs compte tenue de leur acceptabilité a priori plus élevée, leur capacité probable de mobiliser le potentiel rentable d’économie d’énergie et la minimisation des effets rebonds. Les effets d’aubaine de tels dispositifs sont par contre potentiellement important, mais cela ne semble pas poser un réel problème si les objectifs sont ambitieux et se les coûts de transactions et administratifs sont maintenus assez bas. En ce sens, selon Quirion (2004), si les objectifs sont ambitieux, il est préférable d’accepter un certain effet d’aubaine plutôt que d’augmenter les coûts pour le diminuer.
De leur côté, Mundaca et Neij (2009) développent un cadre de multicritères pour évaluer les dispositifs français, britannique et italien de certificats blancs sur la basse de critères liés aux économises d'énergie (efficacité environnementale), à l’efficience économique, aux coûts de transaction, à l’acceptabilité politique et l’innovation technique. Cette étude conclue cependant sur la complexité d’une telle évaluation qui se doit d’être complétée par des méthodes complémentaires, les auteurs ayant quant à eux opter pour une perspective plutôt technico-économique.
3.4 Conclusions et perspectives de recherche
Parmi la panoplie d’instruments visant à économiser l’énergie et porté par un courant politico-administratif qui se veut promouvoir les instruments conforme à la logique du marché, le dispositif des certificats blancs est « à la mode » et il tendra sans aucun doute à se développer dans un futur proche au niveau européen et helvétique. Néanmoins, il est encore peu connu et son efficacité reste encore à démontrer.
Dans ce sens des études de nature évaluative s’avéreraient pertinente, notamment sur la base de plusieurs retours d’expérience éprouvés (cf. chapitre 4). L’efficacité du dispositif serait l’un des critères principaux à prendre en considération et la mesure de l’effet d’aubaine prend dès lors une place importante (cf. chapitre 5).
D’autre part, l’acceptabilité d’un tel instrument serait intéressante à explorer, car il semble que de tels instruments jouent un rôle « pivot » dans la recherche d’une combinaison instrumentale optimale alliant efficacité environnementale (et donc comportementale) et efficacité politique (acceptabilité).
Il est intéressant dans ce cas de s’intéresser également à l’effet d’aubaine dans la mesure où les instruments sont toujours combinés dans la réalité (coexistence en France du système de certificat blancs et du crédit d’impôts par exemple, cf. chapitre 4.2). Guardiola et all. (2004) soulignent à ce titre tout l’importance d’identifier de quelle manière un système de certificats blancs peut être combiné à d’autres mécanismes et Quirion (2004) indiquent que l’une des deux pistes de recherche de nature économétrique qu’il a identifier dans son rapport pour l’institut français de l’énergique52 réside dans des travaux sur la « coexistence » des instruments, notamment à l’aide d’un modèle énergétique et dans l’idée de questionner la possibilité d’échange entre certificats blancs et quotas CO2, idée qui nécessite selon lui un examen approfondi puisque l’électricité resterait couverte deux
52 L’autre étant des travaux ex ante et ex post qui puissent étudier les sources de potentiel sans regret, évaluer l’effet rebond et l’effet d’aubaine des dispositifs de certificats blancs.
38 fois (production et consommation) et que la lutte contre les changements climatiques ne constitue pas la seule justification à l’adoption de l’instrument des certificats blancs.
De tels études sur les certificats blancs ne sauraient à notre sens se passer d’une approche interdisciplinaire qui permet une mise en relation de ces différentes dimensions de l’instrument et qui permettent de l’appréhender par plusieurs types d’approches (politique, économique, évaluative, d’ingénieur) et donc plusieurs méthodologies adaptées (méthodes évaluatives, statistiques, économétriques (modélisation) ou plus qualitatives (entretiens, etc.)).
Dans ce sens, une telle approche interdisciplinaire pourrait également bénéficier d’une typologie d’instruments des politiques publiques construite sur la base d’hypothèses comportementales et utilisées dans une perspective comparative. Celle-ci pourrait en effet représenter une base conceptuelle commune apte à faire dialoguer différentes disciplines, sachant que l’enjeu majeur de l’interdisciplinarité étant de forger des concepts communs.
Une telle typologie permet également de mettre en exergue la complexité des comportements humains qui ne peuvent être appréhendés d’une manière réductive et disciplinaire. Elle ouvre donc notamment la voie à prendre en considération des facteurs psychologiques, effectifs, etc. et de prendre un certain recul avec une analyse fondée sur une rationalité parfaite des acteurs, notamment dans le domaine des économies d’énergie.
Notons enfin à ce titre que la récente thèse de doctorat de Mme Coormans (2010) souligne toute l’importance de dépasser l’approche traditionnelle de la rationalité économique (évaluation financière des coûts par kWh économisé notamment) pour expliquer les investissements en efficacité énergétique dans les entreprises, en soulignant principalement la présence de processus stratégiques et psychologiques (filtres mentaux). Celle-ci conclu également à la nécessité d’adopter une approche interdisciplinaire dans le domaine pour appréhender correctement tout sa complexité.