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5. La mise en œuvre des politiques sociales dans les institutions

5.2 Organisation de l’institution et nature des prestations

5.2 Organisation de l’institution et nature des prestations

Alors que la sous-dotation des institutions a été pointée comme une des raisons permettant d’expliquer les difficultés rencontrées par les usagers dans leur accès aux droits sociaux, nous allons constater, dans ce sous-chapitre, que l’organisation des institutions (cf. 1.2 et 2.2.3) ainsi que la nature des prestations qu’elles délivrent ne leurs permettent en partie pas de remplir les missions qui leur sont assignées pour diverses raisons. Concernant les prestations, étant dans l’impossibilité de les analyser dans leur ensemble, nous nous sommes intéressés plus particulièrement au stage d’évaluation de la distance à l’emploi. Après avoir étudié les Activités de réinsertion en considérant leur finalité, soit l’objectif d’insertion professionnelle qui est l’une des trois missions de l’Hospice, nous étudierons le stage d’évaluation en mettant en évidence les modalités de sa mise en œuvre. A souligner finalement que nous avons récolté peu de matériel au sujet du SPC. La LPCC ne prévoyant pas qu’une prestation sociale soit offerte à ses usagers, ce serait à l’Hospice de remplir cette mission en vertu de la LIASI qui lui impose de proposer un accompagnement social aux personnes qui le nécessitent.

a) Du point de vue des usagers

Concernant l’organisation, une prise en charge toujours plus administrative à l’Hospice

Bianca a dénoncé le manque de suivi psychosocial et de soutien à l’Hospice général. Depuis 2015, elle a l’impression d’être livrée à elle-même, d’être baladée. Comme elle «se débrouille avec l’administratif », elle est amenée de plus en plus à gérer le travail d’assistance. Selon elle, « le travail d’assistance est de plus en plus pris en charge par les bénéficiaires ». Petit à petit, elle voit de moins en moins son assistante sociale. Les rendez-vous sont espacés, on lui demande juste d’apporter les papiers nécessaires à la réception.

Concernant l’organisation, une organisation purement administrative au SPC

Au SPC, le peu de clarté des décisions et des procédures se voit aggravé par la multiplicité des interlocuteurs. Au SPC, les requérants n’ont pas de personne de référence à qui s’adresser en cas de demandes au sujet de leur dossier.

« Lorsqu’on parvient enfin à les atteindre, ce n’est jamais la même personne qui vous répond et les employés ne donnent pas leur nom. Du coup, en cas de problème, c’est impossible de savoir à quel employé on a eu affaire », s’indigne Linda.

« Je souhaiterais avoir là-bas un référent, avec plus de disponibilité, car actuellement, je ne me sens pas écoutée ».

Concernant l’organisation, un suivi de moins en moins personnalisé à l’Hospice

Trois personnes nous ont fait part de leur lassitude de changer sans cesse d’assistant social. Le fort taux de rotation des assistants sociaux de l’Hospice explique en partie ce phénomène. Alors que Claudia dénonce le fait que ses « assistants sociaux n’arrêtent pas de changer », Rose indique en avoir eu dix en moins de dix ans. De son côté, Bianca fait part d’une importante rotation des personnes en charge de son dossier. « Durant une certaine période, mon assistante changeait chaque trois mois. » Elle ajoute qu’il est impossible d’assurer un suivi dans de telles conditions et souligne

 

certains dysfonctionnements tels que des « rendez-vous annulés sans qu’[elle soit] prévenue » et « des erreurs dans le versement des prestations ». Bianca dit avoir l’impression d’être traitée « comme du bétail ».

En matière de prestations, un stage jugé inutile

L’utilité du stage d’évaluation de la distance à l’emploi a été remise en cause par les deux témoins l’ayant suivi. Katia estime que ce stage a représenté une perte de temps. Elle a dû y réaliser des activités sans lien avec ses aptitudes. Son expérience n’a pas été prise en compte. « Je n’ai rien gagné à participer au stage d’évaluation… » Par ailleurs, elle ne comprend pas pourquoi ce n’est pas son assistante sociale qui a été chargée d’évaluer sa distance au marché du travail.

Même si Katia estime que ces stages peuvent être utiles à certaines personnes, elle pense que pour la grande majorité des usagers, il représente une perte de temps et une perte d’argent pour l’État. Katia pense qu’en lieu et place du stage d’évaluation de la distance à l’emploi qu’elle a été obligée de suivre, elle aurait pu mener des recherches d’emploi ou suivre des formations qui lui auraient été bien plus utiles. Pour Christophe, le stage a été un moment de souffrance. Il a dû l’interrompre pour des motifs médicaux avant de le terminer.

En matière de prestations, un stage infantilisant

Les deux témoins ont estimé que le stage était infantilisant. Katia a repeint des meubles et corrigé des manuels. Elle n’a pas compris pourquoi elle avait à être « testée » et constamment surveillée afin de déterminer si elle était proche ou non de l’emploi. Elle parle des personnes qui encadrent ces stages comme des « surveillants », les comparant à « des gardiens de prison ». « On ne nous aide pas à reprendre confiance en nous, alors que nous sommes déjà au plus bas, car on nous surveille tout le temps. Le fait de manquer une demi-journée, malgré un certificat médical, était toute une histoire… »

En matière de prestations, une évaluation de la distance à l’emploi étrange

Au final, malgré divers diplômes et plusieurs expériences professionnelles, Katia a été jugée éloignée de l’emploi, alors que le stage s’est bien déroulé. L’équipe de PRO, où elle a réalisé son stage, a pourtant dressé un rapport positif. Le groupe d’orientation a justifié sa décision en mettant en avant son âge (plus de 50 ans), son manque d’expérience dans une de ses formations (alors qu’elle en a diverses) et la manière dont s’est terminé son dernier rapport de travail. De plus, le fait qu’elle soit éloignée depuis deux années du marché du travail a également été souligné. De son côté, Christophe indique que le rapport qui a résulté de son stage était défavorable. Il en ressortait en substance qu’il « n’entrait pas dans le moule ».

b) Du point de vue des acteurs du social

En ce qui concerne l’organisation des institutions, ils/elles ont observé (que) : le choix d’un outil informatique imposant un suivi séquencé; la logique gestionnaire prime la logique sociale; une détérioration de la prise en charge à l’Hospice due à la fragmentation du suivi; une tendance à exiger la production d’un nombre faramineux de documents ; les délais et l’espacement des rendez-vous; une tension contradictoire, chez les collaborateurs de l’Hospice, entre l’objectif de se préserver dans l’accomplissement de leur mission et celui de faire son métier comme on le conçoit ; des collaborateurs de l’Hospice bien formés pour l’application des procédures, mais pas en ce qui concerne les tâches

 

d’accompagnement social (obtention de prestations pour les usagers: subventions LAMal, AVS, AI, remplir feuilles d’impôts et demandes de remises).

« On a retrouvé des gens complètement cassés. » Un assistant social du service social communal

En ce qui concerne la prestation du stage d’évaluation, ils/elles ont observé (que) : une mesure standard, inadaptée aux besoins et profils variés des usagers; un stage qui n’évalue pas les compétences des usagers; un stage qu’il est inopportun d’exiger de manière systématique; un stage qui pourrait être utile dans certains cas, pour des personnes très éloignées du marché du travail ayant besoin d’un réentraînement au travail; une contradiction entre l’objectif du stage (évaluation du savoir-être des personnes en situation d’emploi, respect des horaires et consignes) et la nature des activités, ce qui est décourageant et démotivant pour les usagers et fausse l’évaluation ; les filtres permettant l’évaluation de la distance à l’emploi ne sont pas pertinents (check-list, stage, …); une évaluation inadaptée: l’assistant sociale est capable d’évaluer plus rapidement la distance à l’emploi des usagers; l’organe qui décide finalement de la distance à l’emploi (le groupe d’orientation) n’est pas légitime; des décisions concernant la distance à l’emploi des usagers parfois incompréhensibles, des personnes proches du marché du travail ressortant estampillées « éloignées de l’emploi ».

« Moralement, le stage d’évaluation est lourd. Il est dévalorisant, se déroule sous une surveillance trop pointilleuse et inutile et, enfin, il n’est pas adapté aux parcours. C’est destructeur ! »

Une conseillère en insertion de l’antenne chômage visitée

c) Du point de vue de l’acteur du social travaillant à l’Hospice général

Une organisation et des outils inadaptés

La LIASI, en scindant la prise en charge entre le SRP et les CAS, ou en faisant appliquer la LIASI par le SPC dans certains cas, implique de lourdes et chronophages procédures de transmission des dossiers pour l’assistant social. Ce dernier se réjouit de la fin annoncée de l’envoi automatique de tout chômeur en fin de droit au stage d’évaluation de la distance à l’emploi. Selon lui, cette systématique n’a pas lieu d’être. L’adaptation au nouveau cadre légal a nécessité une restructuration de l’Hospice général, avec la création du SRP. Afin de s’adapter à la variation de la charge de travail, les assistants sociaux sont amenés à voir moins fréquemment leurs usagers. Cela pose le problème de la difficulté à déceler suffisamment tôt l’émergence de problématiques sociales. Dans un même ordre d’idée, les rendez-vous sont toujours plus minutés et ne laissent que peu de place aux imprévus. Par ailleurs, l’Hospice étant débordé, ses services ont toujours plus tendance à renvoyer leurs usagers vers des services sociaux privés ou communaux.

 

d) Analyse : Une organisation et des prestations peu en phase avec les missions des institutions

Les témoignages des usagers et des professionnels du social ont permis de dresser une série d’observations au sujet de l’organisation des institutions et de la nature de leurs prestations. Outre la surcharge, l’organisation même de l’Hospice semblent également nuire à la capacité des usagers à accéder aux droits sociaux. Il semble que l’organisation du SPC et de l’Hospice ne sont pas de nature à permettre un accès aux droits prévus par la loi de manière optimale.

Marge de manœuvre et arbitrages des agents sociaux

En matière d’organisation, nous constatons que les usagers mettent en évidence une prise en charge toujours plus administrative et un suivi de moins en moins personnalisé. Il semble que face à la surcharge des services, les assistants sociaux n’aient « plus le temps de faire du social », comme l’a indiqué une de nos témoins. Si la violence institutionnelle du système à l’égard des usagers induit parfois une réaction violente des usagers envers les collaborateurs qui sont perçus comme les représentants du système, ces derniers souffrent également de la situation. « Les systèmes d’assistance sociale ne sont plus capables d’apporter les réponses adéquates aux besoins des usagers ni de faire sens aux yeux des personnes chargées de mettre en place les dispositifs. » (Chauvière, 2009, 133). Le manque de ressources et la rationalisation du travail social amène donc une redéfinition du travail avec l’usager. La gestion de la pénurie dans le social, due au manque de ressources, a pour corolaire un suivi moins adapté et une perte de vue de la finalité de la mission qui passe désormais après les contraintes organisationnelles.

La sous-dotation des services va impliquer un nombre non-négligeable de conséquences sur l’organisation de ces derniers. La loi imposant des objectifs inatteignables au vu des ressources, les travailleurs sociaux vont user de leur Ainsi, les travailleurs sociaux vont mettre en place des stratégies adaptatives afin de pouvoir continuer à réaliser leur travail. Cela laisse apparaître une tension contradictoire entre l’objectif de se préserver dans l’accomplissement de leur mission et celui de faire leur travail comme ils le conçoivent, ainsi que l’ont souligné les acteurs du social. On retrouve ici les thèses développées par Lipsky et Brodkin (cf.

1.1.2 et 1.1.3). Sans que l’existence de directives de l’institutions incitant à un moindre accompagnement social n’ait été mise en évidence au moment de la récolte des témoignages, il semble que les assistants sociaux, face à une surcharge de travail, aient dû eux même arbitrer, hiérarchiser, fixer des priorités dans l’accomplissement de leur travail. On se retrouve là en présence de la marge discrétionnaire des agents sociaux (cf. 1.1.1) qui, face au manque de ressources, doivent mettre en place des stratégies adaptatives afin de pouvoir maintenir un niveau de travail raisonnable tout en continuant à remplir les objectifs liés à leur poste de travail. Ces stratégies adaptatives privilégient manifestement les aides financières face au suivi

 

données chiffrables, telles que le nombre et le montant d’aides octroyées, le temps de traitement des dossiers, et non sur la base de données plus difficilement évaluables comme la réussite d’un accompagnement social.

Dans ce cas, le management par résultats montre une de ses limites. On a ici l’impression qu’à l’Hospice général, le but premier qui est d’aider les usagers se voit parfois remplacé par celui de ne pas crouler sous le travail et couler, pour les assistants sociaux. Ces derniers deviennent alors des gestionnaires de la pénurie et se transforment en « simples ressources humaines dont l’objectif premier n’est plus de répondre aux besoins des usagers mais d’utiliser raisonnablement et de manière mesurée et justifiée les sommes allouées » (Chauvière, 2009, 133). Ainsi, ce n’est pas une surprise si les acteurs du social ont souligné que les collaborateurs de l’Hospice étaient bien formés pour l’application des procédures mais pas en ce qui concerne les tâches d’accompagnement social.

Face à cette situation, la direction de l’Hospice général a dernièrement indiqué (cf. 2.2.3) que l’institution ne pouvait plus « travailler comme avant » et devait revoir en profondeur sa manière de remplir sa mission, sans évoquer le recours à des ressources supplémentaires. On assiste donc à une institutionnalisation des arbitrages que les agents sociaux ont dû opérer au détriment de la qualité des prestations et du respect des missions confiées par la loi. Dans le cas présent, la baisse du suivi des usagers se retrouve légitimée par l’institutionnalisation du non-accomplissement des missions confiées par la loi. Il apparaît en effet que la contrainte des ressources, résultant d’une option politique, prime sur le respect de la loi et que, de ce fait, des décisions impliquant potentiellement un respect partiel de la loi doivent être prises par les institutions afin de pouvoir rester fonctionnelles.

Une organisation et des outils adaptés aux missions ?

La mise en évidence de cette situation quasiment idéale-typique d’arbitrages imposés aux travailleurs sociaux découle, en partie au moins, de la mise en place de principes et d’outils de la nouvelle gestion publique, dans l’ambition de faire plus avec moins de moyens mais également en ce qui concerne l’influence du management par résultats sur les arbitrages des agents sociaux. On observe ici le résultat de la mise en place de telles politiques. Loin de permettre de faire plus avec moins, la volonté d’y parvenir engendre une saturation du système et comporte plusieurs corollaires, tels que la non prise en compte des besoins des usagers, l’absence d’accompagnement social, la précarisation des usagers durant certaines périodes, qui implique, au final, un coût social à moyen-long terme plus élevé.

La baisse du suivi que l’Hospice est en mesure de pouvoir offrir à ses usagers est symptomatique de la surcharge subie mais aussi d’un mode d’organisation toujours plus gestionnaire et où le travail social a, de son côté, toujours moins de place. On retrouve là les principes de la nouvelle gestion publique au travers

 

d’instruments de contrôle contraignants sur les employés ou encore de l’importance prise par les outils informatiques dans le travail social. Ces derniers imposent un suivi séquencé des usagers qui ne correspond parfois pas à leurs besoins et empêche une prise en charge globale, comme l’ont souligné les professionnels du social. Les travailleurs sociaux voient aussi moins souvent leurs usagers, les rendez-vous s’espacent et sont toujours plus minutés. De plus, les procédures se complexifient et les assistants sociaux sont amenés à consacrer une énergie plus importante à des tâches administratives. Enfin, alors que la nouvelle gestion publique prétend pouvoir offrir un suivi plus individualisé avec moins de moyens, il ne semble pas que la réalité le confirme. A ce niveau, les promesses de la nouvelle gestion d’être moins bureaucratique ne se vérifie pas. Comme nous l’avons vu dans la revue de la littérature, la mise en place de la nouvelle gestion publique va générer de nouvelles règles formelles et informelles, des instruments de contrôle et d’évaluation, qui vont renouveler, voir même renforcer la bureaucratie (Giauque, 2010, 65).

Une prestation qui ne répond pas aux besoins des usagers

Le stage d’évaluation a pour objectif d’évaluer la distance à l’emploi de tous les usagers lors de leur arrivée à l’Hospice afin de les rediriger en direction du SRP ou des CAS. On pourrait donc s’attendre à ce que des activités en rapport avec les compétences des usagers, permettant par exemple de valider des acquis au passage, soient proposée à cette occasion. Il n’en est rien. C’est le savoir-être, la compliance, des personnes en situation d’emploi, leur respect des horaires et des consignes, qui est observé. La pertinence de telles activités, inadaptées aux besoins des usagers et « infantilisantes » est questionnable.

Cette prestation, apparue à l’occasion du passage de la LASI à la LIASI, nous offre un exemple intéressant de « modernisation » de l’aide sociale dans la définition qu’en fait Chauvière (cf. 1.3.1) et obéit aux principes de la nouvelle gestion publique. Ce stage est notamment sous-traité à deux institutions, les EPI, une institution publique autonome qui exerce dans la prise en charge du handicap, et PRO, une entreprise sociale privée. On observe là la contractualisation auprès d’acteurs privés et parapublics, prônée dans le cadre des réformes modernes du social. De plus, l’important contrôle qui s’exerce lors du stage, son cadre rigide, est également symptomatique de cette « modernisation ». Le contenu du stage est très semblable pour tous les usagers : des activités dont le caractère élémentaire et répétitif n’apporte que peu de motivation aux usagers ayant témoigné. Au sujet de l’évaluation de la compliance, il faut souligner le fait qu’elle est jugée par un « groupe d’orientation » composé de personnes qui n’ont jamais rencontré l’usager, sur la base d’un rapport de stage et des caractéristiques de la personne (formation, CV, …). Dans l’exemple ci-dessus, la prise en considération de la discrimination des personnes âgées de plus de 50 ans sur le marché du travail par le Groupe d’orientation étonne, dans la mesure où le but de services publics visant à la réinsertion devrait être de donner des outils aux usagers permettant d’être armés face aux discriminations existant sur le marché du travail plutôt que d’en

 

des activités proposées lors du stage d’évaluation ne nuit pas à la motivation des usagers et, au final, au résultat de leur évaluation.

Les témoignages laissent penser que ce stage ne représente pas un outil qui permet aux usagers de se réinsérer professionnellement. Diverses caractéristiques du stage, présentée ci-dessus, montrent qu’une prestation uniforme adressée à un public hétérogène ne correspond pas à un outil à même de remplir les objectifs fixés par les lois. Tout comme en ce concerne l’organisation de l’institution, on peut se demander si la nature des prestations est en phase avec les missions qui sont conférées à l’Hospice. Ce question se pose également au sujet des Activités de réinsertion dont nous avons parlé au point 4.1.