Sendo a República a forma de governo vigente no Brasil, conforme art. 1º da Constituição Federal, o trato da coisa pública (res publica) deve ser transparente e prestadas contas dos recursos públicos geridos por quem ocupa os cargos públicos, consoante comezinha lição de Ciência Política249.
A Constituição Federal, para tanto, na linha dos princípios da índole republicana (impessoalidade, publicidade e eficiência, art. 37), instituiu a publicação do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) no art. 165, §3º, para ser divulgado em até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, além da sistemática dos controles interno (art. 31 e 74) e externo, que é feito pelo Poder Legislativo com auxílio dos Tribunais de Contas (art. 71 e 75). Em nível municipal, a Carta Magna também estabeleceu, no art. 31, §3º, que “as contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei”.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000), regulamentaram-se os instrumentos de transparência e deu-se novo viés às prestações de contas (art. 56 a 58), já tratadas pela Lei Federal n. 4.320, de 17 de março de 1964, em seus art. 75 a 82. A inovação trazida pela LRF foi a institucionalização, com cabal definição de conteúdo, tanto do RREO (art. 52 e 53) como do RAF – Relatório de Aestão Fiscal (art. 54 e 55). Esses relatórios conterão dados e informações sobre a execução orçamentária e
fiscal, servindo de instrumento poderoso de acompanhamento e controle social.
O cumprimento dos limites mínimos de despesas com ações e serviços públicos de saúde integra um anexo específico do RREO, segundo foi regulamentado inicialmente pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Fazenda, na qualidade de órgão central de contabilidade da União250, no uso da atribuição conferida pelo art. 50, §2º, da LRF, para
editar “normas gerais para consolidação das contas públicas” 251.
Regulamentando a Emenda Constitucional n. 29, de 2000, a Lei Complementar n. 141, em seu art. 34, ao dispor sobre o dever de prestar contas, determinou a elaboração “demonstrativo das despesas com saúde integrante do Relatório Resumido da Execução Orçamentária”, bem como legalizou o Sistema de Informação sobre Orçamento Público em Saúde (SIOPS), antes previsto apenas em singela e insólita Portaria Conjunta do Ministro da Saúde e do Procurador Aeral da República252 . Os dados constantes dos relatórios extraídos
desse sistema serão utilizados para a análise demonstrada no Capítulo seguinte.
O anexo do RREO relativo ao cumprimento do dever de realização de despesas em ações e serviços públicos de saúde, considerando as premissas constitucionais, compila os dados de arrecadação de impostos, incluídas as transferências, bem como as despesas executadas à essa conta, conforme estatuído na Lei Complementar n 141/2012, que dispõe:
Art. 24. Para efeito de cálculo dos recursos mínimos a que se refere esta Lei Complementar, serão consideradas:
250 Vide Lei Federal n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.
251 No âmbito do Estado do Rio Grande do Norte, alinhado com as normas gerais fixadas pela STN/MF, o Tribunal
de Contas do Estado editou a Resolução n. 11, de 9/6/2016, que “Regulamenta os modos de organização, composição e elaboração de documentos, procedimentos e demonstrativos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como de processos de execução da despesa pública, no âmbito do Estado do Rio Grande do Norte e dos seus respectivos Municípios, estabelece formas e prazos para sua apresentação ao Tribunal de Contas e dá outras providências”, trazendo disposições sobre o cumprimento e a demonstração da aplicação de recursos com ações e serviços públicos de saúde.
252 Portaria Conjunta nº 1.163, de 11 de outubro de 2000 (DOU 20/10/2000). Como salienta Maria Sylvia Zanella
di Pietro (op. cit, pág. 127), Portaria tem “alcance limitado ao âmbito de atuação do órgão expedidor. Não tem o mesmo alcance nem a mesma natureza que os regulamentos baixados pelo Chefe do Executivo”, logo não pode exorbitar à lei, conforme consolidada jurisprudência do STF (ADI 1075; AC 1033 AgR-QO).
I - as despesas liquidadas e pagas no exercício; e
II - as despesas empenhadas e não liquidadas, inscritas em Restos a Pagar até o limite das disponibilidades de caixa ao final do exercício, consolidadas no Fundo de Saúde.
Assim, pelo critério “despesa liquidada e paga”, foi-se além do anteriormente considerado, que se limitava à despesa liquidada, ou seja, àquela cujo processamento e confirmação de sua efetivação tivesse se dado; agora se exige o pagamento da despesa, ou seja, a entrega do numerário ao credor, na forma do art. 65 da Lei Federal n. 4.320/64. Por outro lado, o inciso II trata dos chamados “restos a pagar não processados”253 na forma do art. 36 dessa
Lei254, ou seja, das despesas para as quais se iniciou o processo de sua realização, mas sequer
chegou à fase de liquidação, isto é, ao momento em que a Administração Pública reconhece e quantifica o “direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito” (Lei Federal n. 4.320/64, art. 63)255.
Desta forma, se confere maior transparência à execução da despesa, considerando os registros dos atos e fatos contábeis e financeiros de cada Ente da Federação,
253 MINISTÉRIO DA FAZENDA. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Público. Aplicado à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios. 6ª Edição. Brasília: STN/MF, 2015, pág. 113: “No fim do exercício, as despesas orçamentárias empenhadas e não pagas serão inscritas em restos a pagar e constituirão a dívida flutuante. Podem-se distinguir dois tipos de restos a pagar: os processados e os não processados. Os restos a pagar processados são aqueles em que a despesa orçamentária percorreu os estágios de empenho e liquidação, restando pendente apenas o estágio do pagamento. Em geral, não podem ser cancelados, tendo em vista que o fornecedor de bens/serviços cumpriu com a obrigação de fazer e a Administração não poderá deixar de cumprir com a obrigação de pagar. Serão inscritas em restos a pagar as despesas liquidadas e não pagas no exercício financeiro, ou seja, aquelas em que o serviço, obra ou material contratado tenha sido prestado ou entregue e aceito pelo contratante. Também serão inscritas as despesas não liquidadas quando o serviço ou material contratado tenha sido prestado ou entregue e que se encontre, em 31 de dezembro de cada exercício financeiro, em fase de verificação do direito adquirido pelo credor ou quando o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor estiver vigente”.
254 Lei Federal n. 4.320/64: Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o
dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.
255 A Emenda Constitucional n. 94, de 2016, promulgada em 15/12/2016, estabeleceu novo critério para definição
da base de cálculo das despesas com ações e serviços públicos de saúde ao acrescentar o art. 105 aos ADCT, que confirmam o critério ora estabelecido: a despesa efetivamente realizada no exercício anterior. Esse assunto será abordado com mais vagar no Capítulo 5.
obedecidos os “princípios de contabilidade”256 sob a perspectiva do setor público257 . Nesse
diapasão, destaca a STN258 a necessidade de compreender os aspectos orçamentário,
patrimonial e fiscal da contabilidade aplicada ao setor público:
“3.1. Aspecto Orçamentário
Compreende o registro e a evidenciação do orçamento público, tanto quanto à sua aprovação quanto à sua execução. Os registros de natureza orçamentária são base para a elaboração do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e dos Balanços Orçamentário e Financeiro, que representam os principais instrumentos para refletir esse aspecto.
3.2. Aspecto Patrimonial
Compreende o registro e a evidenciação da composição patrimonial do ente público. Nesse aspecto, devem ser atendidos os princípios e as normas contábeis voltadas para o reconhecimento, mensuração e evidenciação dos ativos e passivos e de suas variações patrimoniais. O Balanço Patrimonial (BP) e a Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP) representam os principais instrumentos para refletir esse aspecto. O processo de convergência às normas internacionais de contabilidade aplicada ao setor público (CASP) visa a contribuir, primordialmente, para o desenvolvimento deste aspecto.
3.3. Aspecto Fiscal
256 Conforme Resolução do Conselho Federal de Contabilidade CFC Nº 750/93, de 29/12/1993 (DOU 31.12.1993)
“Art. 2º. Os Princípios de Contabilidade representam a essência das doutrinas e teorias relativas à Ciência da Contabilidade, consoante o entendimento predominante nos universos científico e profissional de nosso País. Concernem, pois, à Contabilidade no seu sentido mais amplo de ciência social, cujo objeto é o patrimônio das entidades. Art. 3º São Princípios de Contabilidade: i) o da entidade; ii) o da continuidade; iii) o da oportunidade; iv) o do registro pelo valor original; v) revogado; vi) o da competência; e vii) o da prudência”.
257 Resolução CFC nº 1.111/2007, que dá “interpretação dos princípios fundamentais de contabilidade sob a
perspectiva do setor público” (Apêndice II da Resolução CFC nº. 750/93). Vide MINISTÉRIO DA FAAENDA. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Aplicado à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios. 6ª Edição. Brasília: STN/MF, 2015, pág. 24 a 32.
258 MINISTÉRIO DA FAZENDA. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Público. Aplicado à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios. 6ª Edição. Brasília: STN/MF, 2015, pág. 24.
Compreende a apuração e evidenciação, por meio da contabilidade, dos indicadores estabelecidos pela LRF, dentre os quais se destacam os da despesa com pessoal, das operações de crédito e da dívida consolidada, além da apuração da disponibilidade de caixa, do resultado primário e do resultado nominal, a fim de verificar-se o equilíbrio das contas públicas. O Relatório de Gestão Fiscal (RGF) e o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) representam os principais instrumentos para evidenciar esse aspecto”.
Os Fundos de Saúde (Nacional, Estaduais e Municipais), como destacado no item 4.3, são os instrumentos de movimentação dos recursos destinados à Saúde, incluídas as transferências legais no âmbito do SUS (art. 18 e 20), conforme ressaltado pelo parágrafo único do art. 2º da Lei Complementar n. 141, de 2012, repetindo o disposto no art. 77, §3º dos ADCT, em reforço à Lei Federal n. 8.142/90.
Tratou a Lei Complementar n. 141/2012 da hipótese de descumprimento do art. 198 da Constituição Federal e dela própria, ficando evidenciado que “compete ao Tribunal de Contas, no âmbito de suas atribuições, verificar a aplicação dos recursos mínimos em ações e serviços públicos de saúde de cada ente da Federação sob sua jurisdição” (art. 25, §ún.).
Uma vez que a Constituição Federal, no art. 160, §ún., II, permitiu condicionar as transferências constitucionais de recursos que pertencem a Estados, Distrito Federal e Municípios, ao cumprimento do limite mínimo (“piso”) de despesa com ações e serviços públicos de saúde, a Lei Complementar n. 141/2012, tratando259 dessa matéria no art. 26, adotou
procedimento de “compensação”, caso se constatasse descumprimento do “piso”, com execução adicional, no montante que faltar, durante a execução do orçamento em que for
259 Entendemos que, nesse particular, a Lei Complementar n. 141/2012 arrimou-se no art. 161, II, da Constituição
Federal, ainda que para regulamentação parcial desse dispositivo. Diz a CF: “Art. 161. Cabe à lei complementar: II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios”.
constatada essa insuficiência. Também disciplinou, no mesmo dispositivo (§1º), que a União – relativamente aos Estados e Municípios – e cada Estados – relativamente aos seus Municípios – pudessem creditar diretamente nos Fundos Estaduais e Municipais de Saúde o montante equivalente ao quanto restasse para cumprir o “piso”. Por sua vez, a Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) condicionou a possibilidade de realizar transferências voluntárias260 (“convênios”) a Estados, Distrito Federal e Municípios, ao
“cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde” (art. 25, §1º, IV, b), a Lei Complementar n. 141/2012 esclareceu que, supondo ter-se celebrado o convênio, as transferências deverão ser suspensas (art. 39, §6º), podendo, porém, ser restabelecidas (art. 26, §5º) caso demonstrado o cumprimento. Essas são sanções administrativas e políticas para o Ente da Federação que descumprir o mandamento constitucional, sem prejuízo de sanções ao Aestor (art. 27, II).
260 Lei Complementar n. 101/2000: “Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência
voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”. Segundo o Decreto n. 6.170, de 25/07/2007, art. 1º, §1º, I, convênio é acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros entre órgãos públicos ou entre estes e entidades privadas sem fins lucrativos, “visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação”.
5 ANÁLISE DA RECEITA PÚBLICA E DA DESPESA PÚBLICA COM SAÚDE
5.1. Receitas públicas vinculadas à Saúde. 5.2. As despesas públicas com saúde. 5.3. Análise