de la TH
Enfin, la suppression de la TH sur les résidences principales, qui est à la base de cette réforme, a des implications potentiellement importantes sur les politiques publiques locales, qu’il est important d’appréhender. Les ménages résidents non- propriétaires, bien que profitant des biens publics locaux et participant aux déci- sions de politiques publiques via les élections locales, verront leur niveau d’impo- sition considérablement réduit1. Il peut ainsi émerger un « effet locataire » (Oates,
2005) tirant les dépenses publiques à la hausse, dans la mesure où ces résidents tendraient à préférer davantage de biens publics, soit du fait de leur degré effectif d’imposition moins important, soit du fait d’une méconnaissance de leur réel niveau d’imposition, dans la mesure où le propriétaire peut répercuter sur le loyer tout ou partie du montant des taxes locales qu’il acquitte pour son logement (phénomène « d’illusion fiscale »). Cet effet locataire a été mis en avant empiriquement par de nombreuses publications (voir Oates (2005) pour une revue), avec néanmoins des réserves sur le fait qu’il soit le résultat d’un effet d’illusion (Blom-Hansen, 2005). En résumé, la suppression de la TH accroît les différences d’imposition entre ménages en fonction du statut d’occupation de leur logement. Elle présente aussi le risque de détériorer la transparence de la répartition des taux effectifs d’imposition, en ouvrant la porte à davantage de phénomènes d’incidence fiscale.
1. Les résidents locataires paieront seulement la taxe d’enlèvement des ordures ménages (TEOM), lorsque la collectivité institue cette taxe et que le propriétaire louant son logement dé- cide d’exercer son droit de récupérer le montant de cette taxe à travers les charges locatives (voir l’article annexe du décret 87-713 du 26 août 1987).
CONCLUSION GÉNÉRALE
La LF2020 acte la suppression de la TH sur les résidences principales pour l’en- semble des ménages à horizon 2023. En plus d’impliquer des changements pour l’imposition des ménages, cette suppression constitue une perte de recettes fiscales pour les communes et les EPCI. Afin de compenser de cette perte, la LF2020 prévoie de transférer aux communes le taux de TFPB des départements et d’accompagner ce transfert d’un mécanisme correcteur afin de neutraliser les différences de com- pensation. Les EPCI et département se verraient quant à eux alloués une fraction de TVA.
Ce rapport se centre sur le transfert du taux de TFPB à l’échelon communal tel que prévu par la LF2020. Le but de ce travail est d’analyser, à partir de simulations sur données récentes relatives à la fiscalité locale, l’hétérogénéité des degrés de compensation qui seraient à l’œuvre. D’après nos résultats, les situations de com- pensations sont très diverses selon les communes, de telle sorte que la neutralisa- tion de ces compensations à travers le mécanisme de coefficient correcteur implique d’allouer 9 % du produit total de TFPB à un territoire différent du territoire de pré- lèvement. Ce mécanisme correcteur devant suivre l’évolution des bases fiscales de chaque collectivité, ceci constitue un transfert horizontal de fiscalité ancré sur le long terme, correspondant à une perte importante de la territorialité de la TFPB. La confrontation des compensations des communes avec leur caractéristiques suggère que les situations de surcompensation concernent des communes en moyenne peu peuplées et à faible revenu médian des résidents, qui verseront au titre du méca-
nisme correcteur des transferts aux communes plus urbaines à pouvoir d’achat des habitants plus élevé.
En plus d’évaluer le scénario prévu par la LF2020, ce rapport analyse des scé- narios alternatifs en termes de partage de la TFPB entre les communes et les EPCI. Un premier scénario alternatif consiste à allouer une fraction uniforme du taux dé- partemental de TFPB aux EPCI. Ce scénario présente des effets globaux similaires en termes de perte de territorialité de la TFPB. Un deuxième scénario alternatif consiste à transférer aux EPCI une fraction du taux de TFPB définie de telle sorte à aboutir à une compensation exacte des intercommunalités. Ce dernier scénario tire à la baisse le montant global de surcompensations, sans pour autant évacuer les enjeux liés aux différences de variations de recettes fiscales entre collectivités.
Dans l’ensemble, l’analyse de ces trois scénarios illustre le fait que la neutrali- sation des effets à court terme sur les recettes fiscales, qui est primordiale dans la mesure où les collectivités ont des engagements financiers pluriannuels, ne peut se faire par des instruments fiscaux. Les impôts locaux et le dynamisme des recettes fiscales qu’ils impliquent, ne peuvent être pensés à des fins de minimisation des chocs budgétaires. Ils doivent répondre à des considérations plus générales sur la structure du système de décentralisation et dépendre de la situation courante des territoires, sans référence à une réforme passée. La neutralisation des effets bud- gétaires induits par la réforme doit ainsi être traitée par un mécanisme séparé de fonds de dotation et doit être transitoire, parce que dépendant des caractéristiques des collectivités au moment de la réforme.
Enfin, la suppression de la TH, qui est à la base de cette réforme, peut avoir des implications importantes en termes de politiques publiques locales, en réduisant de manière importante les niveaux d’imposition des résidents non-propriétaires, ouvrant la porte à un changement d’équilibre en termes d’incidence de la taxe fon- cière sur les loyers. Cet aspect est primordial et devra, si la réforme arrive à son terme, faire l’objet de travaux d’évaluation ex post de ces effets.
ANNEXES
FIGURE A1 – Confrontation des caractéristiques communales et départe- mentales
(a) Population totale
(b) Revenu disponible médian par UC
LECTURE: Ces graphiques confrontent des caractéristiques communales (axe vertical) avec les caractéristiques du dépar- tement d’appartenance (axe horizontal). Chaque point représente une commune. Les droites rouges sont associées à des régressions linéaires entre les deux variables des graphiques.
FIGURE A2 – Différences moyennes au niveau départemental entre la
TFPB transférée et la TH perdue - scénario A1
(a) Produits par habitant
(b) Bases par habitant (c) Taux
LECTURE: La Figure A2a montre pour chaque département son quartile dans la distribution de la différence agrégée entre GainT F P Be′
et P erteT He′
rapportée à la population départementale, tandis que les Figures A2b et A2c montrent respectivement la répartition géographique entre départements des quartiles des termes de bases et de taux. Ces deux derniers termes sont similaires à ∆Base_habdet ∆T auxd, appliqués au scénario A1.
Annexes
FIGURE A3 – Différences moyennes entre la TFPB transférée et la TH
perdue en fonction de la population totale de l’EPCI - scénario A1
-50 0 50 100 150 Montants en euros 0 20 40 60 80 100
Population totale (en milliers d'habitants) TFPB transférée par hab. TH perdue par hab. Différence TFPB - TH
(a) Produits par habitant
900 1000 1100 1200 1300 Montants en euros 0 20 40 60 80 100
Population totale (en milliers d'habitants)
Base TFPB transférée par hab. Base TH perdue par hab.
(b) Bases par habitant
.07
.08
.09
.1
.11
Taux en points de pourcentage
0 20 40 60 80 100
Population totale (en milliers d'habitants) Taux de TFPB transférée Taux de TH perdue
(c) Taux
LECTURE: La Figure A3a montre pour chaque tranche d’EPCI en termes de milliers d’habitants les différences moyennes entre le produit de TFPB transféré à l’EPCI et celui de la TH de l’EPCI. Afin de décomposer ces effets, les Figures A3b et A3c présentent des différences en termes de base fiscale par habitant et de taux de taxation. Les concepts de base et de taux sont définis de manière similaire aux Figures 2.2b et 2.2c. Concernant l’axe des abscisses : 0 regroupe les EPCI de moins de 10 000 habitants, 1 regroupe les EPCI entre 10 000 et 19 999 habitants, etc. Tous les EPCI au-dessus de 100 000 habitants sont classés dans la catégorie 100.
FIGUREA4 – Différences moyennes entre la TFPB transférée et la TH per-
due en fonction du revenu disponible médian par UC de l’EPCI - scénario A1 -50 0 50 100 Montants en euros 15 20 25 30
Revenu disponible annuel médian par UC des ménages (en milliers d'euros) TFPB transférée par hab. TH perdue par hab. Différence TFPB - TH
(a) Produits par habitant
500 1000 1500 2000 Montants en euros 15 20 25 30
Revenu disponible annuel médian par UC des ménages (en milliers d'euros) Base TFPB transférée par hab. Base TH perdue par hab.
(b) Bases par habitant
.04
.06
.08
.1
.12
Taux en points de pourcentage
15 20 25 30
Revenu disponible annuel médian par UC des ménages (en milliers d'euros) Taux de TFPB transférée Taux de TH perdue
(c) Taux
LECTURE: La Figure A4a montre pour chaque tranche d’EPCI en termes de revenu disponible médian des ménages par UC les différences moyennes entre le produit de TFPB transféré à l’EPCI et celui de la TH de l’EPCI. Afin de décomposer ces effets, les Figures A4b et A4c présentent des différences en termes de base fiscale par habitant et de taux de taxation. Les concepts de base et de taux sont définis de manière similaire aux Figures 2.2b et 2.2c. Concernant l’axe des abscisses : les montants sont des milliers d’euros et correspondent à des montants annuels. Par exemple, 15 regroupe les EPCI dont le revenu disponible médian est compris entre 15 000 et 15 999 euros. 30, qui est la dernière catégorie, regroupe tous les EPCI au-dessus de 30 000 euros.
Annexes
FIGURE A5 – Fraction du taux de TFPB départemental transférée aux
communes dans le scénario A2
NOTES: Cette carte montre pour chaque EPCI son quartile d’appartenance dans la distribution de la valeur de 1− αe′′.
L’intervalle associé à chaque quartile est renseigné dans la légende (valeurs en pourcentage). SOURCES: Fichiers REI 2018, calculs des auteurs.
FIGUREA6 – Fraction moyenne du taux de TFPB départemental transféré aux communes dans le scénario A2 en fonction de la population totale de la commune 45 50 55 60 65
Rapport en point de pourcentage
0 20 40 60 80 100
Population totale (en milliers d'habitants)
LECTURE: Cette figure montre la moyenne de 1− αe′′ pour chaque tranche de
communes en termes de milliers d’habitants. Concernant l’axe des abscisses : 0 regroupe les communes de moins de 1 000 habitants, 1 regroupe les communes entre 1 000 et 1 999 habitants, etc. Au-delà de 9, du fait du faible nombre de com- munes, les catégories sont davantage agrégées. 10 regroupe les communes entre 10 000 et 19 999 habitants, 20 les communes entre 20 000 et 29 999 habitants, etc.
Annexes
FIGUREA7 – Fraction moyenne du taux de TFPB départemental transféré
aux communes dans le scénario A2 en fonction du revenu disponible médian par UC de la commune
45
50
55
60
65
Rapport en point de pourcentage
10 20 30 40
Revenu disponible annuel médian par UC des ménages (en milliers d'euros)
LECTURE: Cette figure montre la moyenne de 1− αe′′ pour chaque tranche de
communes en termes de revenu disponible médian des ménages par UC. Concer- nant l’axe des abscisses : les montants sont des milliers d’euros et correspondent à des montants annuels. Par exemple, 15 regroupe les communes dont le revenu disponible médian est compris entre 15 000 et 15 999 euros. 38, qui est la dernière catégorie, regroupe toutes les communes au-dessus de 38 000 euros.
RÉFÉRENCES
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LISTE DES TABLEAUX
1.1 Recettes fiscales 2018 agrégées (en milliards d’euros) . . . 26 2.1 Statistiques agrégées - scénario LF . . . 29 3.1 Statistiques agrégées - transfert partagé de TFPB départementale aux
communes et EPCI (scénario A1) . . . 46 4.1 Statistiques agrégées - compensation exacte des EPCI par la TFPB
LISTE DES FIGURES
2.1 Différence par habitant entre la TFPB gagnée et la TH perdue - scé- nario LF . . . 31 2.2 Différences moyennes au niveau départemental entre la TFPB trans-
férée et la TH perdue - scénario LF . . . 33 2.3 Différences moyennes entre la TFPB transférée et la TH perdue en
fonction de la population totale de la commune - scénario LF . . . 35 2.4 Différences moyennes de taux en fonction de la population totale de
la commune - scénario LF . . . 36 2.5 Différences moyennes entre la TFPB transférée et la TH perdue en
fonction du revenu disponible médian par UC de la commune - scé- nario LF . . . 38 2.6 Taux de TFPB départemental et caractéristiques du département . . 40 3.1 Comparaison du transfert correcteur des EPCI et des communes -
scénario A1 . . . 45 3.2 Distribution dans la population du transfert correcteur des EPCI et
des communes - scénario LF et scénario A1 . . . 47 3.3 Différence par habitant entre la TFPB gagnée et la TH perdue - scé-
nario A1 . . . 48 4.1 Différence par habitant entre la TFPB gagnée et la TH perdue - scé-
4.2 Différence par habitant et consolidée à l’échelle de l’EPCI entre la TFPB gagnée et la TH perdue - scénario A2 . . . 55 4.3 Différences moyennes par habitant entre la TFPB transférée et la TH
perdue en fonction de la population totale de la commune - scénarios LF et A2 . . . 56 4.4 Différences moyennes par habitant entre la TFPB transférée et la
TH perdue en fonction du revenu disponible médian par UC de la commune - scénarios LF et A2 . . . 57 A1 Confrontation des caractéristiques communales et départementales . 65 A2 Différences moyennes au niveau départemental entre la TFPB trans-
férée et la TH perdue - scénario A1 . . . 66 A3 Différences moyennes entre la TFPB transférée et la TH perdue en
fonction de la population totale de l’EPCI - scénario A1 . . . 67 A4 Différences moyennes entre la TFPB transférée et la TH perdue en
fonction du revenu disponible médian par UC de l’EPCI - scénario A1 68 A5 Fraction du taux de TFPB départemental transférée aux communes
dans le scénario A2 . . . 69 A6 Fraction moyenne du taux de TFPB départemental transféré aux
communes dans le scénario A2 en fonction de la population totale de la commune . . . 70 A7 Fraction moyenne du taux de TFPB départemental transféré aux
communes dans le scénario A2 en fonction du revenu disponible mé- dian par UC de la commune . . . 71
L’Institut des politiques publiques (IPP) est développé dans le cadre d’un partenariat scientifique entre PSE-Ecole d’économie de Paris (PSE) et le Centre de Recherche en Économie et Statistique (CREST). L’IPP vise à promouvoir l’analyse et l’évaluation quan- titatives des politiques publiques en s’appuyant sur les méthodes les plus récentes de la recherche en économie.
PSE a pour ambition de développer, au plus haut niveau inter- national, la recherche en économie et la diffusion de ses résul- tats. Elle rassemble une communauté de près de 140 chercheurs et 200 doctorants, et offre des enseignements en Master, École d’été et Executive education à la pointe de la discipline éco- nomique. Fondée par le CNRS, l’EHESS, l’ENS, l’École des Ponts-
ParisTech, l’INRA, et l’Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, PSE associe à son projet des partenaires privés et institutionnels. Désormais solidement installée dans le pay- sage académique mondial, la fondation décloisonne ce qui doit l’être pour accom- plir son ambition d’excellence : elle associe l’université et les grandes écoles, nourrit les échanges entre l’analyse économique et les autres sciences sociales, inscrit la re- cherche académique dans la société, et appuie les travaux de ses équipes sur de multiples partenariats. www.parisschoolofeconomics.eu
Le CREST est un centre de recherche regroupant des cher- cheurs de l’ENSAE, de l’ENSAI et du département d’économie de l’Ecole Polytechnique. Centre interdisciplinaire spécialisé en mé- thodes quantitatives appliquées aux sciences sociales, le CREST est organisé en 4 thématiques : Économie, Statistiques, Finance- Assurance et Sociologie. La culture commune des équipes est
celle d’un attachement fort aux méthodes quantitatives, aux données, à la modéli- sation mathématiques, et d’allers-retours continus entre les modèles théoriques et les preuves empiriques permettant d’analyser des problématiques sociétales et écono- miques concrètes. http ://crest.science