La stratégie presque exclusivement défensive de la SNCF

La SNCF a fait partie des compagnies initialement hostiles au principe de l’open access, voire même de la gestion désintégrée du système ferroviaire, en arguant entre autres de la complexité de ce dernier, de l’absence totale d’harmonisation technique entre réseaux et de l’énormité des coûts prévisionnels de mise en conformité. L’ouvrage de Jacques Fournier, Le train, l’Europe et le service public, paru en 1993, constitue un véritable manifeste anti-réforme, censé refléter une position majoritaire des opérateurs ferroviaires européens (ce front semble s’être ensuite largement disloqué).

La position de la SNCF en 1993 à travers l’ouvrage de Jacques Fournier Le train,

l’Europe et le service public119

118 Annoncé lors du contrat de Joint-Venture (le 2 février 2000), l’ambitieux projet de Cargo SI fusionnant les deux unités cargo des FS et des CFF aurait dû voir le jour en janvier 2001. Cargo SI aurait été la deuxième entreprise de transport ferroviaire et de logistique en Europe ; elle aurait employé près de 20 000 personnes et son capital-actions aurait été de 1200 millions d'Euros pour un chiffre d’affaires de 1,65 milliard d’Euros. Cargo SI devait exploiter un réseau de 19 000 km. Le siège de l’entreprise devait être implanté à Milan et il était prévu de constituer une importante plaque tournante, un «hub», à Bâle. Toutefois, le dossier de fusion qui avait été déposé auprès des instances européennes a été retiré en mars 2000 et n’a pas été représenté depuis. Les CFF ont annoncé en avril 2001 qu’un partenariat pragmatique se substituerait à la fusion trop tôt célébrée.

La situation de départ est similaire dans tous les pays membres de la Communauté : une entreprise publique par pays assure l'ensemble des activités ferroviaires (construction et entretien de l'infrastructure, circulation des trains de voyageurs et de fret), parmi lesquelles des missions de service public. La plupart des entreprises sont lourdement endettées. La coopération entre compagnies est ancienne, mais il demeure une forte hétérogénéïté des systèmes d'électrification et de sécurité, et une laborieuse coordination dans le domaine commercial nuisant à la compétitivité du chemin de fer par rapport à la route pour le transport international du fret. Il existe un consensus assez général pour faire évoluer la gestion des entreprises, avec une plus large autonomie, une contractualisation des relations avec les États, et une amélioration de la compétitivité pour équilibrer les comptes.

Pour organiser les rapports entre réseaux, deux conceptions s'affrontent : une conception libérale que la Commission (notamment la Direction Générale chargée de la concurrence) veut imposer d'en haut, et une conception plus pragmatique, issue d'une longue expérience de coopération, défendue par les entreprises ferroviaires.

Le schéma libéral est un strict décalque sur le chemin de fer des dispositions déjà adoptées pour les secteurs routier et aérien : séparation de la gestion des infrastructures et de l'exploitation des circulations ferroviaires, accès d'opérateurs concurrents aux infrastructures, démantèlement des structures existantes de coopération pour l'organisation commune du trafic ferroviaire (alliance entre réseaux et opérateurs de transports combinés, organisation du trafic nocturne transmanche, etc.) Cette conception est vigoureusement combattue par J.Fournier qui pense qu'une bonne utilisation de la capacité des lignes, forcément limitée, implique une organisation d'ensemble, et qu'on ne peut briser le couple installations fixes / matériel roulant, dont les éléments constitutifs doivent évoluer l'un par rapport à l'autre. Il fait par ailleurs valoir que le précédent suédois donne des résultats mitigés, que les Japonais n'ont pas séparé l'infrastructure de l'exploitation en privatisant, et que les pays demandeurs de TGV recherchent des systèmes intégrés (y compris les très libéraux États-Unis). La coopération s'impose donc, nous dit l'auteur, avec pour premiers objectifs l'harmonisation technique du réseau ferroviaire européen et la reconsidération du maillage dans une perspective globale (liaisons supplémentaires entre réseaux). Des pools d'exploitation seraient plus performants sur les liaisons internationales (à l'image de celui qui vient d'être constitué par les chemins de fer suisses et la SNCF pour les relations TGV entre les deux pays). Pour le transport du fret, la mise en place de "communautés d'intérêt" pour établir les offres de prix au nom de l'ensemble des réseaux concernés par une relation ressortit également de cette conception. Le tout fonctionnera s'il y a un traitement égal des différents utilisateurs.

Jacques Fournier va plus loin en proposant qu'une charte soit conclue entre d'une part la Communauté, et d'autre part les réseaux établis sur son territoire : ce document stipulerait les priorités de la première ainsi que les moyens dégagées par elle à cet effet, et il consignerait les engagements des réseaux (harmonisation technique, respect des règles de bonne conduite, services rendus aux utilisateurs). "Ne serait-ce pas une manière plus intelligente de faire l'Europe que celle qui consiste à

accumuler les obstacles à chaque fois que deux compagnies de chemin de fer s'avisent de prendre une initiative commune ?" (p.237).

L’État français a soutenu cette position, ouvrant a minima le réseau, au risque de se faire réprimander par l’UE, ce qui est arrivé à plusieurs reprises, pas seulement dans le domaine des transports ferroviaires d’ailleurs... L’entreprise ne s’est guère préparée aux échéances annoncées autrement qu’en concluant quelques partenariats bilatéraux destinés à développer l’interopérabilité sur des corridors désignés, notamment avec la DBAG sur l’axe Woippy (Metz) – Mannheim ou avec les chemins de fer belges et italiens (corridor Sibelit par exemple). Une démonstration de l’utilité de développer des coopérations entre réseaux selon les préceptes de Jacques Fournier, en quelque sorte.

Cependant, la perspective de l’ouverture du marché à partir du 1er janvier 2006, désormais inéluctable et l’agitation concomitante de concurrents déclarés comme Connex, obligent la SNCF à adopter une posture défensive et à déjouer toute tentative d’infiltration anticipée d’opérateurs alternatifs sur le marché français. C’est avec cette grille de lecture qu’il faut interpréter le développement de VFLI (ex-Voies ferrées des Landes), sur la base juridique d’une très ancienne filiale du groupe SNCF Participations spécialisée dans les dessertes d’embranchements particuliers et d’anciens réseaux d’intérêt local, dont le

personnel pouvait être employé selon la convention collective des voies ferrées d’intérêt local (VFIL) et non au statut cheminot. Il en résultait un avantage certain dans le domaine de la polyvalence des agents et des grilles salariales, qui pouvait permettre de proposer des prix comparables à ceux des nouveaux entrants120. Les dirigeants de l’entreprise ont été de surcroît choisis dans d’autres milieux que la maison-mère : deux des directeurs généraux délégués, en charge respectivement de l’exploitation et du matériel, venaient ainsi de la CGEA !

VFLI devient à partir de 1999 réparateur et modernisateur de matériel de traction (reprise de la société Énergie & Traction, basée à Genas (Rhône)). La société remporte la même année le contrat d’exploitation du réseau interne des Mines domaniales de potasse d’Alsace (MDPA). En 2000, elle reprend le contrat d’affermage des lignes du Morvan aux Chemins de fer départementaux (CFD) en même temps qu’elle rachète ce très ancien exploitant de lignes d’intérêt local, en même temps constructeur et réparateur de matériel roulant spécialisé dans les locotracteurs, la voie étroite et les petites séries « sur mesure ». L’année 2001 voit la création d’une filiale opérant sur le marché belge, Atlantis Cargo, qui gère des embranchements et réseaux particuliers tout en assurant des concours de traction pour le compte de la SNCF dans le cadre des travaux de développement du réseau à grande vitesse. Le 7 novembre 2001, intervient la reprise du réseau des Houillères du Bassin de Lorraine (HBL) à l’issue d’un appel d’offres européen qui aurait pu permettre à un compétiteur étranger d’arriver sur le sol français. C’est un réseau conséquent de 200 km de voies, employant à l’époque 239 agents, et pouvant effectuer des prestations de maintenance de matériel roulant pour des tiers. Le Centre de formation des Houillères, repris avec le réseau, devient l’Institut de formation européen multimodal (IFEM). Par la suite, VFLI assure des concours de traction réguliers et occasionnels pour la SNCF. Lorsque la possibilité en a été offerte, VFLI Cargo a soumissionné pour une licence d’opérateur distincte de celle de sa maison-mère, ce qui en fait aujourd’hui une entreprise ferroviaire à part entière, détentrice de contrats en direct avec des chargeurs.

Cette montée en puissance ne s’est pas faite sans remous internes au sein du groupe SNCF. En témoigne l’impossibilité pour VFLI de tracter un train quotidien en tant que sous-traitant de la SNCF entre l’ex-réseau des HBL et la frontière allemande, de façon à éviter un changement d’engin de traction et de conducteur lors de l’entrée sur le réseau RFF alors même que le parcours sur ce dernier réseau se limite à 30 km. Le premier convoi de 1800 tonnes était prévu le 14 octobre 2002. La pression des organisations syndicales de la SNCF promettant une grève dure a conduit à un recul de la société nationale in extremis. On imagine que le relais de traction non prévu dans le devis initial a dû rendre cette opération beaucoup moins rentable...

La mise sur orbite de VFLI et les coopérations bilatérales n’ont pas suffi à rendre l’activité Fret de la SNCF suffisamment forte pour résister aux coups de boutoir annoncés de la concurrence des nouveaux entrants. Pire, la SNCF perd de nombreux trafics au bénéfice du mode routier. Le trafic global exprimé en tonnes.kilomètres (tk), que le Ministre Jean-Claude Gayssot souhaitait voir atteindre les 100 Gtk (100 milliards), après avoir plafonné à 55,3 Gtk en 2000, amorce une décrue préoccupante aggravée par des conflits sociaux récurrents. Le seuil des 50 Gtk est franchi à la baisse en 2002, ce qui ramène au niveau de trafic de 1985. Dans le même laps de temps, la route a doublé son trafic, passant de 125 à 250 milliards de t.km et atteignant 81,9% de part de marché en 2002 (source : Ministère de l’Équipement, SES). Un membre éminent du Conseil général des Ponts et Chaussées déclare au cours d’une réunion du groupe Prospective Fret 2030 qu’au point où l’on en est arrivé, le reliquat de trafic encore assuré par fer correspond à sept années de la croissance moyenne du trafic fret routier sur la période 1985-2002 ! De là à conclure que la disparition de Fret SNCF doit être prise comme hypothèse sérieuse, il n’y a qu’un pas. En

120 La convention VFIL a d’ailleurs servi de base à la négociation sous l’égide de l’Union des Transports Publics d’une nouvelle convention collective applicable à l’ensemble des entreprises ferroviaires à partir de 2006.

2003, le tonnage transporté par Fret SNCF régresse à 46,835 Gtk. Un rapport sénatorial, rédigé par François Gerbaud et Hubert Haenel, tire la sonnette d’alarme : tout immobilisme serait mortel pour l’activité Fret de la SNCF, avec un risque de chute quasi-immédiate du trafic de 10 nouveaux Gtk.

Les principales recommandations du rapport Haenel – Gerbaud (février 2003)

Après avoir dressé un tableau sans concession de l’état de l’activité fret SNCF, à la fois handicapée par des facteurs structurels (orientation des grands flux de transit européens) mais aussi par des choix stratégiques calamiteux (aucune recherche d’innovation concernant le fret, priorité donnée aux activités voyageurs, absence d’écoute vis-à-vis des chargeurs, etc.) qui débouchent in fine sur le constat qu’aujourd’hui le fret « plombe l’entreprise » (p. 18), les deux auteurs, bons connaisseurs du monde ferroviaire, émettent plusieurs séries de recommandations permettant de se positionner en nette rupture avec les orientations jusque-là en vigueur.

Nous avons entre autres relevé :

-restaurer la fiabilité et la régularité des acheminements, afin de ne plus détourner les chargeurs du mode ferroviaire. Il est notamment recommandé de sortir d’une polyvalence des moyens qui, « dans une entreprise qui souffre de lourdeurs de fonctionnement, de difficultés à investir, de vétusté

de nombre de ses équipements et matériels roulants, (…) génère ainsi une forme interne de concurrence entre activités qui s’exerce au détriment de la plus faible ».(p. 22) ;

-autonomiser l’activité Fret au sein de l’entreprise : la question de la filialisation de cette activité ne doit pas être éludée, en s’inspirant de ce qu’on fait les chemins de fer allemands (DBAG) et suisses. Mais il ne faut pas tomber dans le piège d’une filialisation de type Sernam, destinée avant tout à séparer un foyer de pertes de la maison mère, sans rechercher de développement particulier. On n’échappera pas à une recapitalisation massive du Fret, estimée entre 1,5 et 2 milliards d’€ ;

-mener une véritable stratégie européenne de groupe : cette stratégie doit être claire et poser clairement la question de l’importance de la logistique dans les activités du groupe, en s’inspirant de ce qu’à fait le DBAG : « En termes de groupe, DB Cargo est devenue la composante ferroviaire d’un

groupe logistique dont le chef de file est Stinnes et dont la pertinence ne semble pas être démentie par ses résultats » (p. 25) ;

-prendre acte du fait que l’activité Fret n’est pas homogène : une partie des trafics ne pose pas de problème de rentabilité dans la mesure où l’on a des flux massifiés (au départ des grands ports par exemple) ou des trains complets. En revanche, le rail participe pour une partie de ses trafics, dans des portions de territoire aisément identifiables, à des fins collectives d’aménagement du territoire et de développement. Les dessertes concernées (wagons isolés, réseau « capillaire ») nécessitent un mode d’organisation plus souple et davantage décentralisé. Il ne faut pas éluder la sous-traitance ou la co-traitance dans la panoplie des solutions envisageables. Le rapport propose également d’impliquer davantage les collectivités territoriales, notamment pour des aides à l’investissement et au démarrage de nouvelles dessertes, dans le respect des règles établies par l’UE ;

-relancer le transport combiné, en clarifiant la politique d’aides menée par l’État et en faisant en sorte que la SNCF s’engage sur un niveau de régularité de service et de disponibilité des informations qui rendent le recours à des solutions intermodales crédible par rapport à une solution routière de bout en bout. ;

-Aborder de front la question des infrastructures : le rapport s’interroge sur la nécessité de créer de nouvelles infrastructures et de dédier une partie du réseau au seul Fret. La question primordiale est celle de la réservation de sillons de bonne qualité au départ des ports et celle de la traversée des grandes zones urbanisées. Sur le modèle des schémas de service, on bâtirait alors un schéma directeur de l’infrastructure à priorité fret à partir des besoins, schéma qui constituerait « un cadre aux

investissements européens et nationaux à venir et [qui permettrait] d’exprimer clairement les choix effectués, non seulement en matière ferroviaire mais aussi en matière de fret » (p. 35) ;

-Mobiliser de nouveaux moyens de financement : la création de nouvelles ressources est

nécessaire et les auteurs renvoient à une taxation à l’échelle européenne du trafic routier, de type Eurovignette. Le recours à des financements locaux, notamment pour l’investissement, doit être

intensifié sur le modèle de ce que fait la région Centre. Enfin, le niveau des péages ferroviaires

acquitté par les trains de fret doit être relevé. En effet, bien trop faible¹²¹, il génère des effets pervers

puisque le gestionnaire d’infrastructures n’en tire pas un niveau de revenu suffisant pour investir et où il risque de profiter à la concurrence.

La SNCF réagit, en accord avec l’État, en élaborant un Plan Fret 2006, qui vise à restaurer l’équilibre de l’activité sur trois exercices (2004 à 2006 inclus). C’est sans surprise le wagon isolé qui est visé, mais aussi l’ensemble des trafics sur lesquels la SNCF estime perdre de l’argent. Le plan Fret 2006 n’est pas le premier du genre. La plupart des restructurations (mise en place d’un régime unique d’acheminement en lieu et place des anciens régimes ordinaire et accéléré, regroupement des activités sur des " gares principales de fret ", réduction du nombre de triages, etc.) ont visé le trafic des wagons isolés, apparemment les plus coûteux pour la société nationale dans la mesure où ils doivent être triés au moins deux fois durant leur voyage. La prospective maison a fait régulièrement état de la disparition pure et simple à terme de ce trafic ; ce type de discours sous-tend bien évidemment les actions de " rationalisation " de l’offre qui se sont succédées, même si l’objectif final n’a jamais été explicite. En attendant, les wagons isolés arrivent régulièrement en retard, ce qui exaspère les chargeurs… Le certain désintérêt au sein de la société nationale pour le fret noté par plusieurs observateurs se traduit de surcroît par un manque de fiabilité de l’ensemble de la production de cette activité. La première victime des faibles performances enregistrées a été le transport combiné, en net déclin depuis 2000.

Le transport combiné est en très nette perte de vitesse alors même que les pouvoirs publics déclarent le favoriser¹²² et qu’il fait l’objet d’aides publiques non négligeables. La fiabilité des services est mauvaise, les prix sont orientés à la hausse, les grèves décrédibilisent l’ensemble de la chaîne de transport. Au final, les espoirs de croissance du secteur, au détriment du trafic routier pur, se sont évanouis. Entre 1994 et 1997, le trafic avait crû de 40 %. Il a ensuite stagné entre 1997 et 2000 avant de partir nettement à la baisse : - 17,4 % entre 2000 et 2003. On se retrouve donc au niveau de trafic de 1995, ce qui est loin de constituer un progrès. La SNCF dit alors perdre de l’argent sur ce trafic. Elle a bénéficié jusqu’en 2002 inclus de la subvention de l’État au transport combiné, ce qui était censé lui permettre de pratiquer des prix de traction plus compétitifs. Depuis 2003, ce sont les opérateurs de combiné qui encaissent les subventions. La SNCF a donc procédé à des hausses de tarif supérieures au montant de ces dernières, ce qui a eu des répercussions sur le prix payé par les chargeurs et sur leur fidélité au service. Au-delà de cette évolution dangereuse, c’est le monopole de traction de la SNCF qui est dénoncé. Il appartient donc à la société nationale de garantir une meilleure qualité de service, ce qui ne peut se faire qu’en conférant au réseau et au plan de transport une fiabilité et une robustesse jusque-là non atteintes. Il lui appartient également, pour reprendre les conclusions du rapport Haenel-Gerbaud (cf. encadré ci-dessus), de mieux considérer en interne son activité fret, jusque-là ravalée au rang peu enviable de « variable d’ajustement ». Cela passe peut-être par une filialisation, plus sûrement par une meilleure intégration du fret à la stratégie du groupe SNCF.

Que propose le plan Fret 2006 qui soit susceptible de satisfaire ces impératifs ? Le risque, évoqué par de nombreux observateurs, est de tomber comme lors de restructurations antérieures dans une logique purement comptable visant à éliminer des foyers de pertes sans donner les moyens d’un développement à long terme de l’activité.

121 Les auteurs estiment que le coût au train.km est trois fois plus élevé en Allemagne qu’en France.

122 L’objectif des Schémas de Services Collectifs Transport (SSCT, 2001) était de le tripler en dix ans. On a pris des mesures dérogatoires du droit commun pour le volet routier des prestations comme la réduction de 75 % de la taxe à l’essieu pour les poids lourds dédiés au combiné ou l’autorisation de chargement à 44 tonnes au lieu de 40 t pour les pré- et post-acheminements.

L’idée de départ est de donner une qualité de service aux chargeurs proche de celle qui est garantie aux voyageurs. Pour cela, Marc Véron, initiateur du Plan, proposait de privilégier « une exploitation sept jours sur sept, régulière, avec des heures et des