1. L'éo-alité devant I ' A.dministrstion Publique (eu sens large)
A. L* é'^ali.té deus l'accès eux o’n'^lois publies
Confor^iément ai’x normes coustitu■'ionnellss et légales d'Argentine (97)i Brésil ^9c), du Chili (99)i la Colom bie (1C0), du Mexique (101) et du Vénénuéla (102), confirmées dans certains ces par la jurisprudence (10^), tous les natio naux peuvent entrer •’u service d-- l'Administration Publique, bien que certains emplois publics ne soient réservés qu'aux seuls nationaux de naissance, du moment qu'ils remplissent les conditions (âge, capacité, etc...) exigées par les dispo sitions constitutionnelles, légales et règlementaires, et sans avoir à craindre d'"tre sélectionnés en raison de leur sexe, de leur race, de leur couleur, de leur religion, de leurs opi nions nolitiques ou autres, de leur condition sociale ou éco- noviqu-, etc..., sauf de rares exceptions établies par la Coustitutiorx - (par exemple, l'art. 7- de la Constitution Na tionale Argentine qui exige, pour pouvoir être président ou vice-président de la Nation que l'an "appartienne à la communion catholique, apostolique et romaine") -, ou par la loi - (comnie l'ont admis certaines décisions judiciaires
brésiliennes è t>rcpos du sexe : cfr. chapitre I, 5»A). Cependant, si, en prir.cipe, juridiquement, les distinctions jfondées sur les critères cités plus haut, sont quasi inexistantes, dans les faits, il s'en proùuit à propos des opinions politiques, (et
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si fréquer’.'-r'nt quo C'-' discri clnations constitue une règle de la vie roi- t'.eue des Tîtats latino-saéricains), à pro pos de lü race, nu sexe, etc...
B. L* égalité d"-:io les cinr/res uublioues
Nous corii renon.:., ce r;rincire juridinue corpiie garantissant "l'égalité dos sacri ico.s devant c';re de:nanv.és aux citoyens ou à un groupe de citoy.ens placés dans la trône sitoiation." (1C^) Ce 'Principe, une foie po.:,é, peut n'.traîner :
a) l'obligation nour ' Adwini jtration l'ublique d'indemniser le particulier dont elle a exigé un sacrifice affectant sa personne ou ses biens - ou auquel ell., a causé préjudice -, le rottant dans un:: situation d'exception par rapport aux au tres membres de 1; co"’lectivité ; prenons comme exemple d'ap plication dans co sens de la règle de l'crgalité dons les chargospubliques, l'institution juridique de l'expropriation pour cause d'utilité publique;
b) ce qu'on appelle la "contribution pour améliorations" - nommée aussi 1' "impôt spécial de rlus-value pour un ou vrage de bien public (por obra publica) "; nous som.es ici dans une situation inverse de la nrécédente, puisqu'il s'agit de réclamer une aide financière à des particuliers qui, grôce à la réalisation d'améliorations ou de travaux publics dans leur communauté locale (construction de routes et autres tra vaux semblables), en retirent profit pour leurs propriétés immobilières.
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Chili (
107
)» de Colombie (IO8
), du Mexique (I09
) et du Véné-zuéla (
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) garantissent le principe de l'égalité vis à visdes chS^ges publiques, les tribunaux de ces pays ayant pronon cé de nombreuses sentences abordant l'un ou l'autre des aspects du principe que nous venons de préciser .
Concernant le premier de ces aspects, signalons ce qui suit, d'après chaque pays :
1
) Argentine : la Cour Suprême de Jsutice dans un arrtt du8 novembre 1939» a soutenu» "Dans notre régime constitution nel, en effet, toute exécution d'une oeuvre publique est sou
mise au respect des garanties individuelles par lesquelles a
la Charte Fondamentale assure à chaque habitant de la Républi que , argentin ou non, l'inviolabilité de la propriété et de
son usage. Ainsi l'affirme expréssément l'art.I
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de la Constitution .... Au terme de la Constitution, toute oeuvre pu blique se voit donc subordonnétà ce principe salutaire,ÿans ignorer cependant les requêtes de la réalité, puisque la Char te elle-même permet de passer outre à cette garantie par le biais de la procédure de l'expropriation ,,.," (lll)
Mais quelles sont les limites et les justifications des sacrifices que doivent supporter les droits individuels de c caractère économique - on général - et le droit de proprié té en particulier ? De plus, quand a-t-on droit à une éventuel le indemnisation pour ces sacrifices ?
En réponse à la première question, nous pouvons citer quel ques cas concrets
7-'K
Ainci 1g Cour Sux‘'rîti;2 Justice dons un arrCt du 11 mars
1966, a décl„ré: '’L'ai't. 3“ alinéa c) de la loi 15.739 (....) na viola pas la garantie conatitutionnella de l'égalité, lors qu'il établit, av. brnéfice de 1'.itat, une liuite au réajusto- •Tient poc'ibla des bau:: de locrtiou; on ne peut, en effet, qua lifier d'arbitraire ou d'iatrinsèquerci;t injuste le fait de liniter la charge que représente la mise à jour des loyers de ses bureaux pour assurer "le fonctionnouent correct des indis pensables services de l''"tat". (112)
Four sa xaart, "'s Cha ebre Fédéi-alc do la Capitale, dans un arrêt du ?1 octobr '' 19’+S, avait énoncé que "1 ' ex^)ropriation - en raison de 1 ■> njr. 'ric du v'rodul t - do 1- lOè partie des stoc’ss de papier acquis par un journal, les 9 outres lOè étant laissés en sa possession, n'est pas, en soi, une mesure abusive; qu'il s'a<^it lù d'une prorortion pruder.te et raisonnable
-qui ne peut, prr elle seule, compromettre 1'exercice des droits fondamentaux que défend avec un tel acharnement la partie
demanderesse dors le réssnt procès”. (1I3)
Dans une sentence du 23 ■''ars 19d1, la Go’cr Suprême de la ■*^rovinc": du '^uenan-iires a déclaré que "la retraite est un droit protép;é '-'or la parortie constitutionnelle de la prop^riété
- et l'itat ne, peut exercer son contrôla au-delà des limites raisonnables: il déjà oserait ces limites si le plafond fixé représente une diminution excessive, substentiellc et arbitrai re et s'il n'est pas vérrflé qu'une nécessité extrême d'ordre
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budgétaire-; contraint l'Etat à recourir à des mesures drasti ques pouvant la justifier. Ce principe régit également la ré glementation des pensions des ayantsdroit parmi les personnes retraitées". (II
4
)Dès lors nous pouvons déduire de la jurisprudence repro duite, que les restrictions apportées aux droits individuels de nature économique, et concrètement au droit de propriété, sont acceptables à la condition d'être imposées dans "une pro position prudente et raisonnable" - c'est-à-dire dans "des limites raisonnables" - et si elles ont comme justification par exemple"de préserver le fonctionnement des services éta- tiquejindispensables" -, ou "une difficulté budgétaire insur montable" pesant sur l'Etat -, voire la pénurie d'un produit comme le papier .
Cependant, l'emploi d'expressions aussi vagues et suscep tibles d'interprétations multiples oblige à se référer tant à l'échelle de valeurs communément admises qu'aux conceptions et aux intérêts particuliers de ceux qui détiennent le pouvoir dansla société, car il n'est pas possible de déterminer "in abs- tracto" ce qui contitue une "difficulté budgétaire insurmon table" pour l'Etat - ni d'expliquer pourquoi l'expropriation de la 10e partie du papê^r appartenant à une journal représen te "une proportion prudente et raisonnable" et quelle quanti té il serait nécessaire d'exproprier pour que cela cesse de l'être et constitue"une mesure abusive" ,
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Quant ^ 1 ' indarnisation éven tuell, la Cour Suprême de Justice e déclsré dans une décision du 7 >7131 19^2 : ”On ne peut prendre en considération la spéculation qu'aurait en vue l'exproprié ru moment d'acquérir le bien" ("îlp). Et dans un arrêt du 11 rai 196‘t, elle a précisé que "le montant de l'indem nisation en cas d'expropriation doit être fixé abstraction fai te do la dév'’luation de la monnaie". (116)
D'autre part, è propos du me e problème, la Jè Chambre de la Cour d'ippel de iJosario, dans une sentence du 15 mars 19^6, s'exprimait ainsi : "L'expropriation ne'peut être une source de profit pour l'exproprié, cor, par essence, elle vise à une juste compensation de la voleur du bien exproprié et à la réparation du dommage occasionné - pour autant qu'il soit appréciable en arpent". (11?)
De môm;.', dans une décision du 20 décembre 19^6, la Chambre Fédérale de la Bahia Blanco a soutenu qne "dans le jupeta ;nt
d'expropriation, le juste prix doit être estimé d'après la va leur de l'immeuble dons l'état où il se trouve et le genre
d'exploitation qui en est fait - au moment où l'Etat expropriant le prend ù sa charge. De'meuront exclues toutes les hypothèses relatives à d'éventuels profits comme tout ce qui touche aux charges ou aux préjudices ne résultant pas directement de l'expropriation". (1l£)
Enfin, le Cour SuprS',e de la Province de Buenos-Aires, dans un arrêt du 22 octobre 19’+8, a exposé : "C'est sa juste valeur et le dédommagement du préjudice réel - non possible ou
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tur - que doit assurer l'indemnisation versée pour que le
patrimoine de l'exproprié ne souffre aucun détriment", (
119
)2
) Brésil. Dans un arrêt du8
août 1952, la'^Chambre Civile du Tribunal de Justice de Sao Paulo a déclaré: "La Préfec ture qui, sans appui légal, refuse de délivrer un permis de construire, commet un acte illicité, et, pour cette raison,, doit répondre du dommage causé", (l
20
)La 1ère Chambre du Tribunal de J^tice de l'Etat de Rio de
Janeiro, dans une décision du I
5
octobre I952
, dit, quant àelle; "L'expropriation concerne des terres bien situées et .. dans une zone mise en valeur, l'indemnisation ne laissera pas d'étre attentive à ces circonstances - tenant compte surtout du fait qu'en une occasion précédente - et relativement à des
terres de la même région - on a agi.de telle façon", (l
2
l)5
) Chili; la Cour Suprême de Justice, dans un arrêt du5
janvier
1907
, a stipulé que les réquisitions sont "des prêts forcés, destinés à répondre aux nécessités urgentes d'un servi ce public; ils entraînent l'obligation de restituer les es pèces ou les biens obtenus de cette façon, ou d'en rembourser la valeur", (
122
)4
) Yénézuéla. Dans une décision du 24 février I965
, la CourSuprême de Jsutice, en Chambre Politico-Administrative, a dé claré que "l'expropriation est une institution de droit public, grâce à laquelle l'administration obtient par la contrainte, à des fins publiques, l'acquisition de biens meubles ou immeu bles, en suivant une procédure déterminée et en versant une
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compensation équitable. (,...)
Les présupposés constitutionnels de 1’exproptiation sont les suivants: l’existence de causes d’utilité publique ou d’inté rêt social; une procédure judiciaire déterminée et le paiement d’une indemnisation juste. Pareilles formalités confèrent à l’institution les garanties requises et la distinguent nette ment de la confiscation d’allure punitive, expressément inter dite par l’art.102 de la Constitution”, (l23)
Qu’entend-on maintenant p^r "utilité publique" ou "intérêt social" ÎPlusieurs sentences émanant du Tribunal Suprême du Vén^uéla répondent à une telle question .
Ainsi, dans un arrêt du 16 novembre 1945» rendu par la Cour Pédérale^e Cassation en Chambre Fédérale (aujourd’hui Cour
Supf-ême de Justice, Chambre Politico-Administrative), on lit; "La faculté d’eiproprier appartenant à la Nation, aux Etats et aux Communes, est Constitutionnelle, et de plus orientée vers la défense de l’intérêt public, équivalant à l’utilité publique dont parle la Loi; il s’agit d'un concept à l’exten sion illi:;iitée et qui englobe non seulement le matériel et l’économique, mais jusqu’au moral et à l'esthétique. Quant à la subrogation de cette attribution constitutionnelle au profit des compagnies coneessionnaires, il est sous-entendu que la chose ne se produit qu'au cas où l'intérêt particulier des dites entreprises coïncide avec l'utilité publique
(124)
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ré que ”le concept d'utilité publique a progreasi'tementué- volué en s'amplifiant; le caractère "public" s*est étendu jus qu’au purement "social"; c'est pourquoi aucun lien n'est re quis avec des services publics déterminés; on considère qu'il suffit pour exproprier que se manifeste l'intérêt social dans la conservation de souvenirs historiques ou en faveur de ce qui est purement esthétique ou artistique. Bref, il suffit que l'expropriation ait en vue "un intérêt général d'ordre matériel ou moral pour une collectivité de citoyens". (BAUDRY, L'exproprSl^tion. - 1957» pp.5 et
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n®5)'', (125
)Bans une décision du 29 octobre 1948» la Cour Fédérale^e Cas sation en Chambre Fédérale a déclaré; "Suivant ce qu'établit l'art,2® de la loi d'Expropriation pour Cause d'Utilité Publi que ou Sociale: "on considère comme oeuvres d'utilité publier que celles qui s'assignent comme but immédiat de procurer à la Nation en général, à un ou plusieurs Etats ou Territoires, à une ou plusieurs villes ou régions, tous usages et amélio rations consentis en faveur du bien commun, même si c'est exé cuté pour le compte du Gouvernement de l'Union, des Etats ou des Municipalités, des Instituts autonomes, ou enfin de par ticuliers ou de sociétés dûment autorisées".
Cette définition de l'utilité publique est impliquée en tou te oeuvre entreprise par les organes de l'Etat ou par des par ticuliers, concessionnaires de ceux-ci ou dûment autorisés, parce que ces travaux réalisés en accomplissement de leurs fins aduinistratives sont d'intérêt public. Et pour éviter
80.
g
que cet intérêt ne soit desservi par le peronnel administra tif qui utiliserait le pouvoir à des fins particulières, le législateur exige la déclaration préalatle d'utilité publique et confie la faculté d'émettre celle-ci aux organes collégiaux de l'Etat - exerçant de manière plus directe la représenta tion de la souveraineté nationale". (l
26
)Néanmoins la déclaration préalable n'est pas toujours néces- saire. Ainsi la Cour Fédérale (aujourd'hui Cour Suprême, Cham
bre Politico-Administrative), dans un arrêt du
3
I mai 1955»a déclaré que "conformément à la loi sur l'Expropriation et à celle sur les Hydrocarbures, quand il s'agit de routes, d'aé roports et d'autres tra/aux énoncés par la première, et du transport dont parle la seconde, la déclaration préalable d'u tilité publique, exigée en principe par l'art. 3®» 1 fiu Statut Fondamental sur ce point, ntpt pas requise , mais qu'en pa reil cas“suffit le Décret de l'Autorité Compétente^qui accor de l'expropriâtion ....". (I
27
)Ainsi donc les concepts d' "utilité publique" et d' "inté rêt social",-deux phases de l'élargissement progressif du champ de l'intérêt public? impliquant une évolution qui va du public au socialT ces concepts ont une"extension illimi tée qui englobe non seulement le domaine matériel et écono mique, mais jusqu'au moral et à l'esthétique"; c'est pour cet
te raison que leur signification concrète tient aux décisions des gouvernants en fonction - par l'intermédiaire de la "dé
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où celle-ci est directement faite -^ar la loi - qui limite ainsi le champ de la volonté mouvernementale.
A propos de la "juste indemnisation" garantie par la Constitu tion en vigueur (art. 101), la Cour Suprême de Justice - en Chambre Politico-Administrative, a soutenu dans une décision du 24 février I965, que : "1'expropriation ne configure pas un contrat de vente et d'achat, - et la somme preçue par l'ex proprié n'est pas nrécisément un prix, bien qu'on la nomme ainsi d: ns l- loi spéciale. '.pTand l'Etat, comme tel, expro
prie, il exerce un pouvoir juridique consacré par la Constitution mais comme l'exercice de ce pouvoir supnose un sacrifice infli
gé au droit du •^rorriétaire, on précise que ce dernier sera dé dommagé ou indemnisé. C'est pov.rçpioi la som.’e à payer doit compenser exactement le dommape causé à l'exproprié, sans que cel\Ji-ci puisse s'en montrer appauvri ou enrichi, dans la mesu re où l'on pf^ut raisonnablement atteindre un tel résultat.
C'est seulement ainsi que l'ordre constitutionnel enjoignant de pa^rer une juste indemnisation, sera accompli". (128)
Dans un nouvel arret du 7 svrii 17^5, 1; mê 'e tribunal dit: "Cette indemnisation ou évaluetion doit correspondre à la va - leur actuelle du bien, vu que - co"’me l'a établi la Cour dans une décisj.cn ant'^’rieure - "l'idéal auquel on se réfère dans 1 ' i ■'denn’’'satior 'our caus e d ' expro^ ria talon est que le
propriétaire n*- se retrouve ni pl'v- pauvre, ni plus riche qu'il ne l'étv' t avant 1 ' exuropriation". (sentences du. 5 août 1559 st du 24 février 19'v)* Logiquement il est équitable de considé rer le parti uossi.ble que l'o’i ourra tirer nu bien expro
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prié psrmi ?:.os élép.jr.ts dont l'ex’;'ert dolL tenir compte dans sa faculté d'appréciation". (12^)
Cuant au deuxième aspect du principe de 1'égalité dans les ch-T^pes ^ublic'-es, à savoir, "la contribution cour atnélio- rationc” ou "impôt spécial de plus-values par le fait d'un ouvrape publie", nous tenons à r^'-nvopor en premier lieu à un srrît de la Gor Su'"’'Cme de Ju.stice d'ir^^entine nui stinule ; "Que, d’autre purt, nr' l'art. l6, ni l'art. 1? de la Constitu tion (V’O) ne s'opposent à la levée d'impôts ou de charges spéciales qui revôtent propre'-’°n’:- le caractère de rétribution de services ou de frais en vue d'améliorer une portion déter minée de terniteire de la üé^ublinue; ces services et amélio rations ont un effet immédiatement bénéfiques svtr les contri- buables de la dite région, qu'il s'agisse d'une sécurité plus grande, ou de l'accroissement du rende-’ent d'une entreprise, ou de toute outre chose; ils ne comportent en effet aucune iné galité, aucune atteinte à la propriété individuelle en vue de l'usage public - qui ne soit préalablement compensée. La senten ce, objet d' :^pel, établit implicitement que la Compagnie A.T.E.
s retiré bénéfice du pavage auquel se réfère la requête et qu'on
n'y exige pas d'elle une somme supérieure à celle correspondant au bénéfice retiré". (Ipl) Amené ù résoudre un cas où on sol licitait de la Province de Buenos Aires le remboursement d'un
impôb spécial, paye non sans protestation, qui avait été réclamé par une loi à 1 ' occasion du pavement d'un chemin public entra deux villes , le
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haut tribunal ar-^entin a dédoré; " En principe, il n'est pas possible de nier la .justice de ce système particulier d'impo sition appliqué à la construction de certains travaux publics com me le drainage de terrains inondables, l'ouverture, l'élargis sement OTÂ le pava te de no'.’tes ot autres ouvrages du mémo genre, lesquels en même temps qu'ils intéressent le public en général, ne laissent pas de profiter à certaines prouriétés; en effet, comme l'a dit la Cour ourrême de l'Etat du Missouri : "S'il n'est pas ji’ste qu'un petit nombre de gens soient grevés au profit de l'ensemble des autres, i,l ne l'est pas davantage
que la commnnati.t" pâtisse toute entière du bénéfice réalisé par quelques uns" .... (Lockv/ood v. St. Louis, 24 Mo., 20 ).
Ce système présente en revanche le danger de se xirêter à des abus faciles, puisque les calculs qui se fondent entièrement sur les effets possibles d'un ouvrage public sur la valeur d'imm.eubles déterminas souffrent fré;Tuemment du vice inhérent à leur base -■uremant conjecturale: et il ne sera pas rare que les propriétaires se voient obligée de payer en espèces des contributions importantes - en échange de profits imaginaires - ou, pour le moins calculés avec un optiTnis’"o exagéré.
Etant donne le caractère exceptionnel de cet impôt qui no se justifie qu'en fo''''ction du bénéfice retiré par la contri buable, on en déduit logiouement qu'il faut pour sa validi té que le montant de la contribution n'excède pas substantiel lement î e bénéfice er quest-^on". (132)
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Ces deux sentences, en particulier la seconde, montrent clairement les avantages et les désavantages que comporte la création et l'application de ce qu'on appelle "la contri bution pour améliorations".
Pour conclure, nous mentionnerons une décision du 20 octo
bre
1964
émanant de la Cour Suprême du Chili. édictée à l'occasion d'une requête d'inconstitutionnalité introduite contre une disposition légale qui obligeait à payer en une fois un impôts spécial de plus value sur un bi'rïg^ i .meuble situé dans un secteur bénéficiairej/ de"travaux d'améliorations" (obras de progresse), impôt proportionné à la zone délimitée dans