Le système italien - Exemples et retours d’expériences de dispositifs de certificats blancs

4. Exemples et retours d’expériences de dispositifs de certificats blancs

4.3 Le système italien

• Le dispositif

Le dispositif italien est destiné aux distributeurs d’électricité et de gaz avec plus de 100'000 clients (réduit à 50'000 pour la deuxième période) et l’objectif global est fixé en termes de consommation d’énergie primaire (et non finale comme en France ou en Grande Bretagne) sur une base annuelle et par période (2005-2009, puis 2010-2012) en tonne d’équivalent pétrole (TEP) économisé. Les objectifs spécifiques par distributeurs sont distribués en fonction de leurs parts de marché et négociés avec les autorités régionales qui peuvent augmenter les exigences et participer aux financements des actions.

Tous les secteurs d’utilisation finale de l’énergie sont éligibles et une liste illustrative de projets éligibles est proposée. Le dispositif est fondé sur trois types de projet et d’approches de mesures et vérification (M&V).

Premièrement, les « projets standards » qui sont destinés aux clients finaux impliquent une approche dite des « économies réputées réalisées » (M&V1) qui permet de fixer de manière ex ante ces dernières par unités d’actions sur la base de facteurs « par défaut » (pas de mesure en situation). Le seuil d’éligibilité est fixé à 25 TEP/an. Cette approche est utilisée pour des opérations dont les économies d’énergie sont relativement bien connues, l’unique paramètre à mesurer étant le nombre d’unités installées (exemple : installation de lampes basses consommation, substitution chauffe-eau électrique par chauffe-eau par gaz, pose de doubles vitrages, etc.).

Deuxièmement, les projets « analytiques », également destinés aux clients finaux, définit non seulement les économies d’énergie réalisées pour chaque unité installée mais également en fonction de quelques paramètres d’utilisation. Ces projets impliquent une approche dite « d’ingénieure » (M&V2) qui prolonge la première approche en y incluant des mesures directes qui sont intégrées à un modèle. Le seuil d’éligibilité est fixé à 100 TEP/an pour les distributeurs et 50 TEP/an pour les sociétés de services énergétiques.

Troisièmement, les projets « bilans » font référence à différentes interventions sur un client final unique. Dans ce cas la procédure d’évaluation est individualisée et implique une approche dite de la

« planification surveillées » (M&V3) qui établit des comparaisons de consommations mesurées ou

43 calculées avant et après le projet et intègre des facteurs contextuels. Dans ce derniers cas, les projets doivent être soumis pour approbation au régulateur et doivent être conforme à des critères prédéterminés (simplicité, choix de la technologie de mesure, etc.). Le seuil d’éligibilité est fixé à 200 TEP/an pour les distributeurs et à 100 TEP/an pour les sociétés de services énergétiques.

Contrairement à l’exemple de la France et de la Grande Bretagne, les projets doivent être mis en place et vérifier par le régulateur une fois mis en œuvre pour que les économies d’énergie réalisées soit certifiées (évaluation ex post). Des pénalités sont prévues en cas de non atteinte des objectifs par les distributeurs et sont, contrairement à la France, non libératoires.

Les distributeurs non-obligés, les sociétés de services énergétiques et les utilisateurs finaux importants peuvent obtenir des certificats (en l’occurrence des titres d’efficacité énergétiques, TEE) et les vendre sur le marché. Une liste d’acteurs accrédités est fournie par le régulateur. Ainsi, les distributeurs peuvent soit mener des projets eux-mêmes ou avec des entreprises tierces.

Les certificats ont une durée de validité de 5 ans mais un maximum de 40% de l’objectif annuel peut être atteint à l’aide de certificat de plus de 1 an.

Les actions éligibles relèvent principalement des domaines suivants : moteurs électriques performants, éclairage performant, pompage de l’eau, chauffage, isolation des logements, appareils électroménagers performants, substitution par des énergies renouvelables, cogénération.

• Quelques résultats et chiffres

Entre 2005 et 2007, 78 % des économies ont été réalisées dans le secteur de l’électricité (dont 63 % dans les bâtiments), 18% dans celui du gaz et 4% dans celui des autres types d’énergies primaires.

En termes d’atteinte d’objectif, deux millions de tep ont été économisées contre un objectif de 1.1 millions de tep. Trois quarts des certificats sont délivrés à des sociétés de services énergétiques qui constituent donc l’acteur incontournable du dispositif et 90% des économies d’énergie certifiées proviennent des projets avec méthodologie simplifiée (majoritairement approche M&V1, puis approche M&V2).

Le prix des certificats fluctue entre 100 et 60 euros/TEP pour les certificats de type 1 (électricité), 90 et 30 euros/TEP pour ceux du type 2(gaz) et 90 et 33 euros/TEP pour le type 3 (autres types d’énergie primaire : par exemple le mazout pour le chauffage).

• Quelques enseignements

Les objectifs d’économies d’énergie intermédiaires sont atteints par le dispositif. Il est intéressant de relever à ce titre que :

1. le commerce de certificats est significatifs et majoritairement réalisé de gré à gré (presque 70

%) ; cependant, le gros du commerce se réalise entre compagnies du même groupe ;

2. le dispositif a été suivi par un accroissement des campagnes d’information et des programmes de formation ;

3. le dispositif a cependant été mis en place assez tardivement, le fait que les sanctions n’aient pas été fixées dès le départ, qu’il n’existait pas d’expérience, ni tradition en économie d’énergie en Italie et que la répartition de l’objectif au niveau des régions soit complexe et que les négociations avec les professionnels se soient enlisées, a rendu le montage du programme difficile et son report de 2002 à 2005.

44 4.4 Le système britannique

• Le dispositif

Le dispositif britannique de certificats blancs repose uniquement sur les fournisseurs de gaz et d’électricité qui compte un certain nombre de consommateurs domestiques⁶⁹ et il vise uniquement la mise en œuvre de mesures d’économie d’énergie dans les ménages (25 millions). Le dispositif s’étale sur deux phases (Energy Efficency Commitment, EEE) + une (Carbone Emission Reduction Commitment, CERT) allant de 2002 à 2011.

Notons ici que ce dispositif est construit sur une expérience antérieure basée sur des programmes d’objectifs de moyens avec les fournisseurs qui ont constitués une expérience non négligeable à la mise en place du dispositif. Il représente donc un changement de paradigme et marque le passage d’objectifs de moyens à des objectifs en termes de résultats pour les fournisseurs.

Durant la première phase, l’objectif d’économie d’énergie était de 62 TWh (soit environ 1% de baisse de consommation d’énergie des ménages) et durant la seconde phase de 130 TWh. Ces objectifs sont répartis sur les fournisseurs au prorata des clients et révisés chaque année.

Une particularité du dispositif réside dans le fait que 50 % des mesures doivent être réalisées dans un groupe dit prioritaire, soit les ménages à bas revenu (cad exemptés d’impôts sur le revenu), un groupe qui représente environ 33% des ménages.

Une deuxième particularité réside dans le fait qu’il n’existe pas de certificats proprement dit. En effet, l’ensemble du dispositif est construit autour des obligations pour les fournisseurs, les autres acteurs agissant dès lors uniquement en tant que partenaires de ces derniers (par contrat notamment). La seule possibilité de transfert/échange (par accord contractuel) est introduite au niveau des fournisseurs qui ont réalisé un excédent d’économie d’énergie (objectif dépassé) et qui ont alors la possibilité des les vendre aux fournisseurs « déficitaires ».

Les mesures éligibles peuvent être entreprises tant dans le domaine de l’électricité, que du gaz, du charbon, du pétrole, du gpl, etc. ; une liste de mesures standardisées non exclusives réparti les mesures par domaines : isolation, éclairage, appareils performants et chauffage. Par exemple, tout dispositif de consommation énergétique de catégorie A est considéré comme additionnel et est donc éligible, le remplacement des appareils de chauffage (principalement des chaudières) en catégorie A ou B également. Toutefois, les fournisseurs ont la possibilité de proposer de nouvelles mesures qui doivent alors être validées par l’autorité et qui font l’objet d’une évaluation avant/après.

L’additionnalité des mesures doit être prouvée par les fournisseurs.

Dans le cadre des mesures mises en place, les fournisseurs doivent produire les informations pour évaluer la situation de manière ex ante et l’évaluation ex post n’est pas systématique réalisée. Le fournisseur connaît ainsi d’emblée le crédit d’économie d’énergie qui lui est attribué sur la durée de vie des mesures mises en place.

Des pénalités sont prévues mais le dispositif n’est pas très clair sur ce point (libératoires ?, variable en fonction du niveau d’atteinte de l’objectif ?) étant entendu que c’est le régulateur qui juge si une pénalité est appropriée ou non. En termes de contrôles, les fournisseurs ont l’obligation de suivre l’évolution des consommations consécutives à la mise en œuvre des mesures et de mener une enquête de satisfaction. L’autorité réalise également des audits (non systématique).

69Par exemple plus de 15'000 pour la première période.

• Quelques résultats et chiffres

Durant la 1^ère phase (EEC 1, 2002-2005), 86.6 TWh d’économie d’énergie ont été réalisée et l’ensemble des fournisseurs ont atteint leurs objectifs spécifiques. Au totale, 56 % des mesures ont été réalisées dans le domaine de l’isolation des bâtiments, 24% pour les CFLs, 11% dans le domaine des appareils et 9 % concerne les chaudières.

Durant la deuxième phase (EEC 2 2005-2008), tous les fournisseurs majeurs ont atteint leurs objectifs et près des trois quarts des mesures ont été effectuées dans l’isolation des bâtiments.

Le coût des économies d’électricité est estimé à 2 p/kWh (9.6 p/kWh en moyenne pour le résidentiel), 0.6 p/kWh pour le gaz (2.5 p/kWh dans le résidentiel).

2 ménages sur cinq ont bénéficié du système.

L’effet d’aubaine des mesures a été évalué à 60% pour l’isolation des greniers et pour l’isolation des réservoirs, 47 % pour les lampes à basse consommations, 30% dans l’isolation des murs creux et 18%

pour l’installation de chaudières A et B.

• Quelques enseignements

A mi parcours, le bilan était positif car plus de la moitié de l’objectif global était alors atteint. Notons ainsi que :

1. l’absence de certificat et un marché uniquement destiné aux obligés sont des conditions pensées pour diminuer les coûts administratifs en réduisant le nombre d’acteurs éligibles (simplification du contrôle, etc.) ;

2. les fournisseurs ont préféré mettre en banque les économies d’énergie réalisées pour avoir la possibilité de les utiliser sur une période ultérieure ;

3. le marché ne semble donc pas être un pré requis à l’efficacité du dispositif qui repose donc plus sur la nécessité de restreindre les acteurs éligibles pour minimiser les coûts de transactions ;

4. le dispositif a créé les conditions cadres pour l’introduction de réglementation plus contraignantes dans le futur (par exemple l’interdiction des chaudières à non condensation ou des ampoules incandescentes) ;

5. la possibilité pour les ménages de pouvoir changer de fournisseurs sous 28 jours semble être problématique pour le dispositif.

4.5 Conclusions et perspectives de recherche

Les dispositifs français, italien et britannique sont assez différents dans leurs modalités de conception et de fonctionnement et le choix des acteurs « obligés » revêt en cela une grande importance (les fournisseurs en France et en Grande Bretagne et les distributeurs en Italie). En effet, la proximité des fournisseurs avec les clients finaux motivent ces derniers à transformer leurs activités vers la vente de services énergétiques, notamment pour fidéliser leurs clientèles. A l’inverse, les distributeurs ne possèdent pas une telle proximité et en Italie ce sont donc les sociétés de services énergétiques qui mettent en œuvre la majorité des opérations d’économies d’énergie, ce qui explique l’existence d’un véritable marché d’échange de certificats, ce qui n’est pas le cas en France et en Grande Bretagne.

Aussi, la question se pose de savoir si le commerce de certificat – cad le marché – est un élément clé du système, étant notamment entendu que ce marché doit (ou devrait) pouvoir permettre au

46 système d’être plus efficient, mais qu’il implique par contre des coûts additionnels non négligeables et qu’il induit un certain risque pour les acteurs (notamment sur le prix des certificats) ? L’exemple de la France et de la Grande Bretagne semblent indiquer que l’on peut se passer de marché.

Notons à ce titre que les dispositifs français, italien et britannique sont en revanche tous fondés sur la distribution d’obligations d’économies d’énergie (en termes de résultats). Ces obligations représentent donc a contrario l’élément universel et fondamental qui à la base de ces différents dispositifs. Dans ce sens, et si l’on considère que la minimisation des coûts de transaction (coûts administratifs de traitement des dossiers, de contrôle, de surveillance, etc.) sont également un facteur prépondérant de l’efficience du dispositif, la limitation des acteurs éligibles semblent revêtir une certaine importance et peut paraître paradoxal avec l’idéal du marché efficient sensé être à l’origine de tels dispositifs (grand nombre d’acteurs, etc.). Un équilibre semble devoir être trouvé entre un certain niveau d’ouverture et de fermeture du dispositif. A ce titre, les opérations

« standardisées » semblent représenter une approche pertinente pour minimiser ces coûts puisque la mesure « réelle » ou « individualisée » des économies d’énergie peut se révéler très coûteuse. Ce sont d’ailleurs ces procédures standardisées qui sont les plus utilisées dans le cadre des dispositifs français, britannique et italien.

Aussi, si de tels dispositifs peuvent être soumis a la critique, il n’en reste pas moins qu’ils ont permis d’introduire avec succès la thématique des économies d’énergie dans des secteurs qui jusqu’alors n’était pas très actifs dans ce domaine. Ainsi, ils représentent sans aucun doute un très bon moyen de valoriser les économies d’énergie et incitent fondamentalement les fournisseurs (ou autres acteurs) à faire du service énergétique un élément de différenciation et de fidélisation de la clientèle, tout en construisant une image d’entreprise ouvrant pour le développement durable.

Finon (2008) synthétise ainsi très justement les dispositifs de certificats blancs :

basés sur des obligations adossées à des mécanismes de marché, ils tendent à générer beaucoup de risque d’investissement, à augmenter le coût du capital pour faire les investissements nécessaires et à inciter les fournisseurs obligés à éviter de recourir à l’échange de certificats pour remplir leurs obligations. […

Cependant,] dans le domaine de l’EE [économie d’énergie], très varié en termes de technologies et d’acteurs, les obligations d’EE qui se superposent à d’autres outils ont un effet de dynamisation important en suscitant les initiatives des fournisseurs dans la structuration de filières et en activant la mutation du métier de la fourniture. (p. 17)

Aussi, une étude comparative des différents systèmes de certificats blancs peut s’avérer pertinente dans la mesure où ces systèmes sont désormais bien en place et sont assez différents dans leurs modalités de fonctionnement. Dans cette perspective, une attention particulière devrait être apportée au choix des critères de comparaison. Il semble en effet que les différences de conception entre les systèmes ont des conséquences sur un bon nombre de caractéristiques de leur fonctionnement (rôle des ESCOs, présence d’un marché, stimulation des échanges de certificats, etc.).

Une telle étude pourrait devenir interdisciplinaire dans la mesure ou l’approche comparative pourrait s’intéresser notamment à des aspects économiques (par ex. l’efficience des dispositifs et/ou les coûts de transaction), des aspects politiques (par exemple l’efficacité et/ou l’acceptabilité des dispositifs) ou des aspects techniques (par exemple les modalités de mesures et vérifications (M&V)).

Une approche évaluative (au sens des politiques publiques et de nature ex post) est également pertinente dans ce sens, étant entendu qu’elle pourrait permettre d’évaluer ces dispositifs selon des

47 critères définis (pertinence, utilité, efficacité, efficience, équité, durabilité, etc.) et donc de les comparer dans une perspective interdisciplinaire et multicritère.

Le dispositif italien pourrait également être traité de manière plus approfondie dans la mesure où il intègre trois types de certificats dont un concernant spécialement le secteur de l’électricité.

5. L’évaluation des économies d’énergie

Après avoir introduit à la complexité du concept même d’économies d’énergie (chapitre 5.1), nous nous intéressons aux différentes méthodologies de mesure (chapitre 5.2). Nous abordons ensuite deux notions fondamentales inhérentes à ce concept, soit celles d’effet d’aubaine et d’additionnalité (chapitre 5.3). Nous émettons ensuite des conclusions et des perspectives de recherche dans une perspective interdisciplinaire (chapitre 5.4).

5.1 Introduction générale : mesurer vs évaluer

Mesurer les économies d’énergie est un enjeu majeur de la problématique des certificats blancs et d’ailleurs de toute politique visant l’efficacité énergétique. Il est cependant également l’un des plus complexe car le concept même d’économie d’énergie est une abstraction. En effet, mesurer les économies d’énergie revient à mesurer une énergie qui n’a pas été consommée et donc à mesurer une « négation ».

La notion de négaWatt renvoie à cette idée sur la base de l’unité de mesure du Watt : un négaWatt est un Watt non consommé et qui l’auraient été sans une intervention quelconque.

Aussi, mesurer quelque chose qui ne s’est pas produit implique un pré requis majeur : la définition d’un référentiel. En effet, de part sa nature, la mesure ne peut se faire qu’en comparant une consommation réelle avec une consommation « virtuelle », le challenge résidant dans la confiance que l’on peut accorder à cette base comparative et principalement à sa « ligne de base virtuelle » (virtual baseline).

Pour prendre exemple, qui pourrait être simple en apparence, définir ce référentiel pour mesurer les économies d’énergie réalisées après le remplacement d’une machine à café⁷⁰ par un appareil plus efficace est en réalité déjà assez complexe. En effet, ce n’est pas la mesure en laboratoire qui est primordial – soit la comparaison de deux machines plus ou moins efficace pour la production de 1'000 cafés – mais bel et bien la réalisation de ces économies d’énergie dans la vie réelle et à différentes échelles (dans un ménage, au sein des manages genevois, au sein des ménages en Suisse, etc.). Hors dans cette réalité, la consommation énergétique de ces machines (et donc les économies d’énergie réalisées) varient en fonction de nombreux paramètres : météo, âges des enfants, innovation technologique, etc. qu’il faudrait dès lors prendre en compte.

De manière plus générale, comme le notent Guardiola et all. (2004), mesurer les économies d’énergie reste difficile et complexe car de nombreux facteurs (exogènes) influencent la consommation d’énergie (type, niveau et quantité de services énergétiques, équipements et infrastructures utilisées pour fournir ces services, démographie, croissance économique, variations météorologiques, innovations, valeurs, etc.).

70 Selon l’OFEN, le parc de machines à café en Suisse consomment l’équivalent de la ville de Lucerne, soit 400 millions de kWh/an. (Communiqué de presse de l’OFEN du 22.10.2009. « EtiquetteEnergie pour les machines à café : quand saveur rime avec efficacité énergétique »)

48 Par conséquent, lorsque l’on sort d’un laboratoire expérimental, la mesure des économies d’énergie repose alors sur une démarche évaluative et donc des hypothèses qui permettent de fixer le référentiel qui sera prise en considération pour la « quantification » des économies d’énergie.

Enfin et au-delà de la dimension abstraite de la notion même d’économie d’énergie, la mesure des économies d’énergie renvoie également à différentes notions qui la complexifient d’avantage : effet d’aubaine et d’additionnalité, effet rebond, effet de déplacement, etc.

5.2 Méthodologie de certification : le défis du référentiel et des coûts de transaction Avec Duplessis (2008), nous pouvons identifier deux méthodes générales de certification. La méthode dite de certification ex ante et la méthode ex post.

La première permet de réduire les coûts de transaction dans la mesure où l’évaluation des économies d’énergie est effectuée avant la mise en œuvre du projet. Elle a également pour avantage de permettre à l’investisseur de ne pas attendre une vérification postérieure de la mesure pour obtenir les certificats et ainsi de supprimer le risque de non-certification pour l’investisseur et de limiter les coûts de certification en réduisant les moyens nécessaires à l’émission des certificats (cas des opérations standardisées du système français par exemple). Ces méthodes reposent sur la déclaration de quelques paramètres caractéristiques de l’amélioration et sont donc adaptées à des projets reproductibles en grand nombre. Par contre, elles impliquent un niveau élevé d’incertitude sur la quantification réelle des économies d’énergie par projet qui peut cependant être tolérée s’il y a un grand nombre de projets. Dès lors elle, elle est peu adaptée aux vastes projets d’un nombre réduits car l’incertitude représente alors un volume d’économie d’énergie important par projet.

La seconde méthode est la certification ex post ou hybride (cas du système italien et français). « Ces méthodes sont adaptées pour la certification d’économies d’´energie provenant d’amélioration d’équipements dont la performance varie en fonction de conditions de fonctionnement ou si l’usage de l’équipement considéré est fortement variable. [...] Ces procédures de certification combinent des aspects issus de méthodes ex ante (détermination de certaines grandeurs par déclaration) avec des éléments de vérification ex post. […] Le principal intérêt de ces méthodes est de diminuer l’incertitude sur l’évaluation du montant d’économie d’énergie des améliorations de certaines

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