O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 3.378/DF, afastou a natureza jurídica reparatória da compensação ambiental. Além disso, ao considerar o especial trato conferido pela Constituição Federal ao meio ambiente, sustentou ser esse instituto uma forma de compartilhamento de
despesas com as medidas oficiais de específica prevenção em face de
empreendimentos com significativos impactos ambientais.
O relator, Ministro Carlos Ayres Britto, decidiu, em suma, ter a Lei nº 9.985/2000 criado uma forma de compartilhamento das despesas em razão de a
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OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. A chamada ‘compensação financeira SNUC’. Revista Dialética
Carta Federal ter imposto, em seu art. 225, “ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações”. Segundo ele, esse diploma legal criou tal obrigação, densificada no “princípio usuário-pagador, este a significar um mecanismo de assunção da responsabilidade social (partilhada, insista-se) pelos custos ambientais derivados da atividade econômica”.94
A bem ver, a decisão do STF segue a linha com a qual se defende que, ao tratar do meio ambiente, a tarefa de atuar, preventivamente, deve ser vista como uma
responsabilidade compartilhada, exigindo uma atuação de todos os setores da
sociedade, cabendo ao Estado criar instrumentos normativos e política ambiental preventiva. Outrossim, cabe a todos os cidadãos o dever de participar, influir nas políticas ambientais, evitar comportamentos nocivos ao meio ambiente saudável95.
Ter-se-ia, assim, uma obrigação pecuniária cunhada na responsabilidade compartilhada de todos na defesa do meio ambiente. Essa obrigação não se equipara ao instituto da reparação civil, tampouco se encaixa necessariamente em uma espécie tributária, embora essas duas espécies, ao procurarem a proteção ambiental, possam ser consideradas uma obrigação compartilhada. Até há pouco tempo, o uso dos recursos naturais não era considerado ameaçador, pois as riquezas do planeta eram tidas infindáveis. Com a mudança dessa concepção – decorrente de um ganho de consciência sobre a crise ambiental, consoante se exporá no Capítulo 4 deste estudo –, verificou-se a finitude e, por consequência, a escassez dos bens ambientais. É uma constatação determinante para emergir normas que visam a proteção do meio ambiente, dentre elas a obrigação compartilhada de todos pela prevenção, reparação ou compensação dos danos e impactos causados aos recursos naturais. Isso faz com que não só o Estado (e, portanto, toda a sociedade), mas todos aqueles que utilizam com proveito econômico os recursos da natureza arquem
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Ao final do seu voto, o relator assim sustentou: “nessa ampla moldura, é de se inferir que o fato de, aqui e ali, inexistir efetivo dano ambiental não significa isenção do empreendedor de partilhar os custos de medidas preventivas. Isto porque uma das vertentes do princípio usuário-pagador é a que impõe ao empreendedor o dever de também responder pelas medidas de prevenção de impactos ambientais que possam decorrer, significativamente, da implementação de sua empírica empreitada econômica.”
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LEITE, José Rubens Morato. AYALA, Patryck de Araújo. Dano ambiental: do patrimonial ao coletivo
financeiramente com as medidas preventivas e com os efeitos da poluição e com a degradação ambiental.
Saliente-se: a compensação ambiental não decorre de uma perda de algo que não deveria ter ocorrido96, como se fosse um dano ilícito e indesejado, o qual, como perpassado, faria emergir a responsabilidade civil; trata-se, sim, de prejuízos socioambientais inerentes a uma atividade lícita e devidamente licenciada. Essa perda – que é, frise-se, lícita e desejada – até pouco tempo atrás não era sentida, acabando por ser absorvida pela sociedade, seja porque havia uma compatibilidade entre a utilização dos recursos naturais e a capacidade do meio ambiente em disponibilizá-los e renová-los, seja porque a perda não era tão significativa quanto os ganhos. Hoje, verifica-se a intensa exploração dos recursos da natureza impondo uma nova consciência sobre a sua forma de exploração e utilização, de consumo e descarte; é uma nova consciência a
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Observe-se que o STF, quando do julgamento do Recurso Extraordinário - RE 228.800, que tratava da participação dos entes federados no produto ou compensação financeira pela exploração de recursos minerais ou potenciais hidrelétricos (CF, art. 20, §1º), especificamente as Leis nº 7.990/1989, arts. 1º e 6º, e Lei nº 8.001/1990, além de afastar a natureza jurídica tributária da exação, entendeu-a como uma forma de recomposição de uma perda sofrida pela atividade econômica. A respeito, verifique-se excerto bastante elucidativo do voto condutor: “Por outro lado, diferentemente do que ocorre em relação aos impostos – espécie tributária não-vinculada a qualquer contraprestação estatal -, tanto a participação nos resultados como a CFEM têm a sua causa – direta ou indireta, como se verá – na exploração de recursos hídricos, para fins de geração de energia elétrica e minerais – bens integrantes do patrimônio da União (CF, art. 20, VIII e IX). Com razão, desse modo, a decisão recorrida e o parecer do Ministério Público, ao afirmarem o caráter não tributário das receitas previstas no art. 20, §1º, da Constituição. Tenho, no entanto, que a obrigação instituída pela L. 7990/89 não corresponde ao modelo constitucional. Essa compensação financeira há de ser entendida em seu sentido vulgar de mecanismo destinado a recompor uma perda, sendo, pois essa perda, o pressuposto e a medida da obrigação do explorador. A que espécie de perda, porém, se refere implicitamente a Constituição? Não, certamente, à perda dos recursos minerais em favor do explorador, pois, nesse caso, a compensação financeira, para compensá-la efetivamente, haveria de corresponder à totalidade dos recursos minerais explorados – o que inviabilizaria a sua exploração econômica privada. Nem corresponde, muito menos, à ‘perda’ dos potenciais de energia elétrica, que, sendo inesgotáveis, não sofrem qualquer diminuição ao serem explorados. Em todo caso, não seria lógico compensar os Estados, o Distrito Federal e os Municípios pela perda de bens que não lhes pertencem, mas exclusivamente à União. A compensação financeira se vincula, a meu ver, não à exploração em si, mas aos problemas que gera. Com efeito, a exploração de recursos minerais e de potenciais de energia elétrica é atividade potencialmente geradora de um sem número de problemas para os entes públicos, especialmente para os municípios onde se situam as minas e as represas. Problemas ambientais – como a remoção da cobertura vegetal do solo, poluição, inundação de extensas áreas, comprometimento da paisagem e que tais –, sociais e econômicos, advindos do crescimento da população e da demanda dos serviços públicos. Além disso, a concessão de uma lavra e a implantação de uma represa inviabilizam o desenvolvimento de atividades produtivas na superfície, privando Estados e Municípios das vantagens delas decorrentes. Pois bem. Dos recursos despendidos com esses e outros efeitos da exploração é que devem ser compensadas as pessoas referidas no dispositivo. (...).”A bem ver, a decisão do STF sobre a compensação financeira, introduziu uma nova medida compensatória ao ordenamento jurídico nacional, imposta pela exploração de recursos minerais e potenciais hidrelétricos, os quais devem repassar percentual de seu faturamento aos entes por eles afetados.
assegurar a proteção do meio ambiente para a própria manutenção e reprodução do sistema econômico vigente e, ao mesmo tempo, a sobrevida da espécie humana na Terra.
Esse contexto de um sistema de desenvolvimento econômico e social – exploração e utilização dos recursos naturais, consumo dos produtos deles advindos e descarte dos seus resíduos – impõe perdas que não têm condições de ser absorvidas pela sociedade, porquanto seus efeitos geram toda a ordem de prejuízos pessoais e coletivos. Um exemplo desse cenário é a quantidade de veículos nos grandes centros urbanos, onde, até há pouco tempo, seu reduzido número viabilizava uma eficaz utilização e usufruto desse bem. Todavia, a crescente demanda por veículos automotores sem a contrapartida de um racional e humano planejamento territorial, vem causando cada vez mais congestionamentos e perda de tempo no trânsito. À evidência, essas circunstâncias impõem prejuízos pessoais – tempo no trajeto, gasto excessivo com combustível, estresse, agressividade etc. – e coletivos, ou seja, o aumento de gastos públicos para ampliar a estrutura viária. Sem incluir a emissão de gás carbônico e material particulado, implicando danos à saúde de toda a população e, com isso, sobrecarregando o sistema público de saúde.
Tal modelo de crescimento exige, assim, uma adequação das normas legais de modo que, àquele que provoca a perda da qualidade ambiental seja determinado que arque, ainda que parcialmente, com os custos – antes custeados por todos – dela decorrentes. Ou, como frisou o STF no julgamento da ADI 3.378/DF, uma obrigação compartilhada por todos – Estado e empreendedor. Daí toda e qualquer medida que vise a internalizar os custos pela utilização dos recursos ambientais. E, como se verá no Capítulo 5 deste estudo, são inúmeros os instrumentos e medidas capazes de alcançar esse objetivo, dentre eles a compensação ambiental da Lei nº 9.985/2000 e todas as outras medidas compensatórias.
Em outros termos, o compartilhamento de despesas não se refere
exatamente a uma natureza jurídica, mas ao próprio objetivo – ou, como se verá no item 6.3 do Capítulo 6 desta tese, a funcionalidade – da obrigação.