francophone
La plus grande compétition électorale impliquant la politisation de la question de l’intégration des personnes issues de l’immigration en Flandre par rapport à la Belgique francophone est responsable de l’existence de politiques d’intégration plus interventionnistes (comme démontré ci-dessus), mais elle contribue également à la création d’un contexte qui rend le changement radical de politiques publiques plus probable (Baumgartner et Jones, 1993) au Nord qu’au Sud du pays. Néanmoins, cette plus grande politisation en Flandre n’a pas
Entretien avec un haut fonctionnaire de la Commission communautaires française, le 3 janvier 2007. Entretien avec un haut fonctionnaire de la Commission communautaires française, le 3 janvier 2007.
permis de prévoir le moment de la transformation des politiques publiques, à savoir après 2000, ni la direction du ce changement, à savoir le passage d’une politique d’intégration multiculturaliste interventionniste vers une politique d’intégration guidée par un cadre de pensée composite fortement assimilationniste interventionniste, mais sauvegardant tout de même des caractéristiques multiculturalistes interventionnistes. La théorie des équilibres ponctués de Frank Baumgartner et Brian Jones (1993), complétée par la théorie des courants de John Kingdon (1995)®®\ nous permettent de prendre en compte l’ensemble des facteurs à avoir contribué à la transformation de politiques publiques en Flandre et d’expliquer la direction de ce changement. Elles permettent également, par l’absence des facteurs favorisant le changement, d’illustrer la continuité des politiques d’intégration en vigueur en Belgique francophone.
L’approche en termes d’équilibre ponctué ou rompu (Baumgartner et Jones, 1993) de même que l’advocacy coalition framework (Sabatier et Jenkins-Smith, 1993), ou encore celle du «paradigme des politiques publiques» (Hall, 1993) sont situées dans le courant des approches tentant d’expliquer le changement soudain et radical des politiques publiques. Ces différentes approches considèrent que le changement du « lieu d’autorité » (Hall, 1993), ou de la policy venue (Baumgartener et Jones, 1993) dans laquelle les politiques publiques sont définies, ou encore du systemic governement coalition (Sabatier et Jenkins-Smith, 1993) (beaucoup plus compréhensif), sont des exemples de facteurs externes nécessaires _pour provoquer un_changement radical.des-politiques publiques. Les auteurs-de l’approche-
du « changement transformateur à effets graduels » (Streeck et Thelen, 2005) récusent la nécessité de ces facteurs exogènes pour arriver à un changement majeur des politiques publiques. Selon ces auteurs, le changement radical peut également s’opérer graduellement, dans un temps long, notamment par l’empilement et sans choc exogène. Comme nous l’avons développé dans le premier chapitre, la dernière adaptation de l’approche par les
advocacy coalitions par Sabatier et Weible (2007), consistait à introduire « le changement substantiel par accord négocié » (2007: 205) pour permettre à l’ACF à expliquer le changement des politiques publiques en Europe. Cette théorie démontre que la distinction entre les approches du changement radical par une rupture soudaine et par un changement graduel ne sont pas aussi incompatibles que l’affirment W. Streeck et K. Thelen (2005 : 1-2), d’autant plus si le système de partis analysé est caractérisé par un multipartisme élevé. Dans ces systèmes, dont la Belgique est un bon exemple, le changement de politiques publiques de A vers A+B et par la suite éventuellement vers a+B ou vers a’+B, doit être
La complémentarité et la compatibilité de la théorie des équilibres ponctués et celle des courants a été démontré dans d’autres travaux, notamment Maesschaick, 2002 a & b.
considéré comme un changement radical, dont la première partie du changement (A vers A+B) peut s’opérer assez brusquement. Cette transformation semble cependant difficile sans l’avènement d’un facteur exogène tel que la modification du lieu d’autorité®®^ de la définition des politiques publiques.
La théorie des équilibres ponctués de Baumgartner et Jones (1993) postule que de longues périodes de stabilité, caractérisées par des changements incrémentaux des politiques publiques, sont rompues, de temps à autre, par de brèves périodes de rupture. Ces dernières amènent à des changements importants des politiques publiques. La stabilité est la conséquence de l’existence de ce que les auteurs appellent un «monopole des politiques publiques» {policy monopoly), à savoir la détention, par un groupe ou une communauté de politiques publiques, du monopole de la définition de l’image positive de la politique publique
{positive policy image) et du pouvoir de prendre les décisions les plus importantes dans le domaine concerné (Baumgartner et Jones, 1993 : 7).
Selon Baumgartner et Jones (1993), l’explication d’une rupture soudaine après une longue période de stabilité menant à un changement radical des politiques publiques réside dans l’interaction du changement de l’image de la politique publique {policy image) et du changement du lieu institutionnel dans lequel les décisions concernant cette politique publique sont prises {policy venue). L’image positive de la politique publique est ainsi remplacée par une image négative, par des acteurs extérieurs au groupe qui détenait initialement le monopole de sa définition. Ces acteurs extérieurs défiant l’image positive de la politique publique peuvent provoquer un changement radical de cette politique publique, s’ils réussissent à mobiliser un nombre d’individus ou de groupes préalablement indifférents à l’image négative, et ainsi étendre le conflit. Les auteurs confirment ainsi le rôle de l’expansion du conflit dans la mise à l’agenda de problèmes sociaux, affirmés par Schattschneider (1960) et Cobb et Elder (1983), mais n’estiment pas indispensable l’appel au public de masse. Selon Baumgartner et Jones (1993 : 36 et 79), le public de masse ne constitue qu’une des nombreuses policy venues où les acteurs défiant l’image positive actuelle peuvent tenter leur succès.
John Kingdon a fourni, avec sa théorie des courants multiples, une contribution importante à la compréhension du processus pré-décisionnel dans son étude Agenda, Alternatives and Public Policies (1984, 2ème édition 1995). Initialement limitée au processus de mise à
Défini largement tel que chez Hall (1993) ou Baumgartner et Jones (1993), et non dans la définition restrictive initiale de Sabatier et Jenkins-Smith (1993) référant au changement dans le « systemic govemement coalition », plus adapté au contexte américain.
l’agenda, l’approche a été élargie avec succès pour expliquer les changements de politiques publiques (Zahariadis, 1996 & 1995). Comme les organisations (Cohen et al., 1972), le processus d’inscription à l’agenda peut être conçu, selon Kingdon, comme ne liant pas rationnellement les solutions aux problèmes et comme étant traversé par trois courants
{streams) séparés, suivant chacun un développement autonome : les problèmes {problem stream), les politiques publiques (policy stream) et la politique (political stream).
Le problem stream (courant des problèmes) est composé des problèmes auxquels les policy makers gouvernementaux prêtent attention, opposés à ceux qu’ils décident d’ignorer. Le deuxième courant est le policy stream ou des alternatives, des solutions. Dans ce courant de nombreuses idées, portées par la « communauté des spécialistes » circulent, se confrontent et se combinent. L’auteur a présenté cette génération d’idées et de propositions de politiques publiques comme un processus de sélection naturelle dans lequel un grand nombre d’initiatives envisageables, flottant dans la policy primeval soup, est limité à une courte liste de propositions qui sont sérieusement considérées. Pour que la communauté politique devienne réceptive à une nouvelle idée, il faut une longue période de softening up, c’est-à- dire une activité qui vise à habituer les communautés de politiques publiques et le public à de nouvelles idées, afin de construire une certaine acceptation des ces propositions. Nous estimons que le fait qu’une proposition de politiques publiques soit déjà mise en œuvre à l’étranger facilite ce processus de softening up. Pour que des propositions aient une chance de survie, elles doivent répondre à certains critères. Elles doivent être techniquement réalisables, elles doivent avoir un coût financier et politique qui ne soit pas démesuré, et être compatibles avec les valeurs dominantes des membres de la « policy community ». L’auteur ne s’est pas arrêté à la possibilité de changement de ces valeurs dominantes, processus resté inexpliqué dans l’approche des courants multiples. Néanmoins, la spécification de certains éléments nécessaires pour qu'une proposition soit finalement acceptée est déjà beaucoup plus concrète dans sa possibilité de prévoir laquelle des nombreuses propositions de politiques publiques va survivre, que ce que nous proposent Baumgartner et Jones (1993). Ces derniers expliquent l’apparition d’une nouvelle politique publique par la mise en question de l’image positive de la politique publique ne s’attardant pas à expliquer quelle image positive va survivre parmi les nombreuses contre-propositions pouvant émerger.
Le political stream de Kingdon évolue selon ses propres dynamiques et ses propres règles. Il représente un ensemble d’éléments tels que les changements dans l’état d’esprit national, les résultats des élections, des alternances parlementaires ou d’administration et des campagnes de pression des groupes d’intérêts. Ces éléments politiques au sens strict
peuvent, selon l’auteur, avoir un impact très fort sur l’agenda. Plusieurs d’entre eux, tels que les résultats des élections, les alternances dans l’administration, ou encore le Parlement, peuvent être à l’origine du changement du locus institutionnel de la définition de l’image de la politique publique comme l’ont défini Baumgartner et Jones (1993). Néanmoins, ces derniers s’arrêtent peu sur les évènements à l’origine de ces changements.
Les courants séparés de problèmes de politiques publiques et de politique se rejoignent à des moments critiques. Des solutions sont données aux problèmes, et ces courants sont tous deux raccordés au contexte politique favorable. Ce « couplage » (coupling) est le plus probable quand une fenêtre politique - une opportunité de faire des propositions précises ou une certaine conception du problème - est ouverte. Ces fenêtres politiques sont ouvertes par un problème de plus en plus pressant (et constitue ainsi un problem window) ou par des évènements politiques {political Windows). Bien que l’ouverture d’une fenêtre politique soit aléatoire, le couplage ne l’est pas. C’est par l’intermédiaire des « entrepreneurs politiques » que le couplage peut avoir lieu. En effet, les « entrepreneurs politiques » investissent leurs ressources (en temps, énergie, réputation et argent) afin de promouvoir une proposition de politique publique, et ce en échange d'un bénéfice objectif ou symbolique qu’ils anticipent-. Leurs propositions sont généralement déjà formulées, mais ils attendent un climat réceptif pour les communiquer, à savoir l’apparition d’un problème auquel ils peuvent attacher leur solution, ou un changement dans le courant politique.
Les deux approches ici présentées accordent une importance prépondérante aux facteurs externes nécessaires au déclenchement d’un processus de mise à l’agenda ou de changement des politiques publiques, de même qu’à l’activité d’acteurs stratégiques devant exploiter ces conditions. L’approche de John Kingdon apporte, à la théorie de l’équilibre ponctuée, une possible explication aux alternatives qui peuvent remplacer la politique publique menée jusqu’à l’apparition de l’image négative de celle-ci.
Comme nous l’avons démontré dans le chapitre relatif aux politiques d’intégration en Flandre, le monopole de la définition des politiques publiques et de leur image était aux mains du CVP, depuis la communautarisation de la politique d’intégration des personnes issues de l’immigration, de 1980 à 1999, moment où le parti se retrouve dans l’opposition. Pendant cette période, les ministres compétents en la matière (les ministres de l’Action sociale) étaient tous issus du CVP . Ils ou elles, appuyés par leurs cabinets, dressent les notes et les lettres définissant la politique publique. Ils sont donc à l’origine des décisions les plus importantes. Ces décisions ont, par exemple, contribué à l’institutionnalisation et à
élargissement du secteur de l’intégration, mais également à la reconnaissance publique des associations des minorités ethno-culturelles, à la définition des publics-cibles et au développement de la politique de mainstreaming. L’administration de l’action sociale {weizijn)
d’où sont issues les politiques d’intégration, est traditionnellement une administration chrétienne-démocrate dirigée par des directeurs-généraux étiquetés CVP. Fidèle au principe de subsidiarité cher à la démocratie-chrétienne et fortement institutionnalisé en Belgique (Deiwit et al., 1999, Witte et Meynen, 2006), l’essentiel de la mise en oeuvre de la politique d’intégration est déléguée aux organes intermédiaires, in casu le secteur de l’intégration. Ce secteur, né essentiellement d’initiatives liées aux syndicats chrétiens et socialistes, de même que d’initiatives catholiques externes aux syndicats est en Flandre dominé par les organisations plutôt proches du pilier chrétien, comme l’est d’ailleurs l’ensemble de la société civile. Les cadres de pensée des mandataires CVP et du secteur institutionnalisé par ces derniers convergent. Le multiculturalisme interventionniste est partagé et nullement remis en question. Une politique d’égalité des chances spécifiquement adressée aux personnes issues de l’immigration, complétée par une promotion de l’identité d’origine est considérée comme la seule alternative démocratique en face de l’idéologie excluante de l’extrême droite. Le parti libéral, dans l’opposition la plupart du temps®®^, et défendant une politique assimilationniste interventionniste depuis le début des années 1990, n’arrive pas à défier l’image positive de la politique publique. Par contre, les fédérations des associations des minorités ethniques, reconnues officiellement depuis 1993 et encore faiblement institutionnalisées, critiquent la politique publique. Cette opposition est particulièrement dirigée contre son caractère paternaliste, car l’essentiel de la mise en œuvre de la politique publique a été confié au secteur « blanc » de l’intégration, et non aux personnes issues de l’immigration elles-mêmes. Néanmoins, les fédérations ne remettent en question le cadre de pensée multiculturaliste interventionniste, mais revendiquent au contraire un multiculturalisme plus égalitaire®®^ (Martiniello, 1996). En outre, pendant les années 1990, leurs critiques ne dépassent pas encore les frontières du sous-système de la politique d’intégration. Depuis 1980, le parti socialiste a toujours fait partie du gouvernement flamand. Même si le parti et ses mandataires ont ainsi officiellement donné leur aval aux décisions les
Le parti libéral a fait partie du gouvernement flamand pendant la période où l’intégration ne figurait pas encore à l’agenda politique flamand (1980-1988). La matière, qui n’était pas encore fortement politisée dans le cadre régional était entièrement déléguée au ministre chrétien-démocrate qui en détenait la compétence. De 1980 à 1992, à l’exception de la période 1985-1988, les Gouvernements étaient constitués proportionnellement. Pendant la période 1988-1992, quand l’intégration entre à l’agenda systémique et institutionnel flamand, le PW fait toujours partie du Gouvernement proportionnellement composé mais il refuse d’approuver la déclaration gouvernementale, ce qui amènera leurs ministres à ne pas le respecter et à se comporter comme un parti de l’opposition au sein du Gouvernement.
En opposition à ce que Marco Martiniello (1996) appelle le multiculturalisme inégalitaire. Il s’agit de notre qualification, inspirée par les écrits de Martiniello, et non d’une nomination issue des leaders des associations issues de l’immigration.
plus importantes en ce qui concerne la politique d’intégration, ils n’ont que rarement été à l’origine des propositions et de leur définition. L’absence d’un membre d’un cabinet socialiste dans le groupe de rédaction du plan stratégique de 1996 et l’approbation sans discussion®®® de ce plan au Gouvernement démontre leur faible intérêt pour la question. Leur maigre participation à la rédaction du décret relatif à la politique flamande envers les minorités ethno-culturelle de 1998 l’illustre également. Le parti socialiste n’a jamais publiquement remis en question le cadre de pensée multiculturaliste interventionniste pendant cette période. Il est vrai que le parti socialiste est à l’origine d’une nouvelle politique pas universaliste de la ville, proposée comme une réponse aux résultats électoraux du Vlaams Blok en 1991. Néanmoins, en additionnant cette nouvelle politique publique universaliste à la politique d’intégration multiculturaliste interventionniste, ils n’ont pas remis en question l’image positive de cette dernière, avant 1999. Le parti nationaliste VU est présent au gouvernement flamand de 1980 à 1985 et de 1988 à 1995. Il a toujours défendu la politique multiculturaliste interventionniste, en insistant sur l’importance du soutien aux organisations des minorités-ethniques pour l’émancipation. Cette idée est basée sur la conception des bienfaits des auto-organisations dans l’histoire de l’émancipation du « peuple flamand ». Néanmoins, quand le parti libéral propose, lors du débat relatif au décret de 1998, d’introduire une politique assimilationniste interventionniste, il n’y est hostile, contrairement aux partis de la coalition gouvernementale (CVP et SP) et Agalev. Sans mettre en question l’image positive de la politique multiculturaliste, il voit dans la proposition du VLD une possibilité de renforcer la connaissance du néerlandais auprès des immigrés. Malgré le fort positionnement du Vlaams Blok sur la thématique de l’intégration pendant toute cette période, la politique flamande d’intégration restait confinée à son sous-système par l’exclusion de ce parti via le cordon sanitaire. La politique multiculturaliste était largement considérée comme la seule politique d'intégration démocratique possible. Sa définition est laissée aux mains du CVP.
Les élections de 1999, et la formation du Gouvernement qui s’en suivra, constituent la base du courant politique ayant mené à l’ouverture de la fenêtre d’opportunité rendant possible à un policy entrepreneur de proposer une alternative flottante, dans le courant des politiques publiques, mis en oeuvre aux Pays-Bas. Suite à ces élections, le CVP est envoyé dans l’opposition. Il s’agit d’un élément central dans la rupture du monopole de la politique publique, car le lieu d’autorité de la définition de la politique publique change. Par ailleurs, après cette date, l’image positive de la politique publique est défiée. Le débat sur la « faillite
Le Gouvernement a approuvé ce plan sans en discuter. Entretien avec un conseilier du ministre Martens, le 13 septembre 2006.
de l’intégration », importé des Pays-Bas, le démontre. Le VLD, critiquant les politiques menées par le passé et proposant en alternative la politique d’intégration civique assimilationniste interventionniste, réussit à élargir le débat élevant la politique d’intégration régionale du statut de sub-system politics à un statut de macro-politics. A part le CVP, se tenant à l’écart du débat dans un premier temps, tous les acteurs participants partagent le constat de l’image négative de la politique passée, mais chacun en donne des raisons différentes : les leaders issus de l’immigration, le VLD, le parti socialiste et les verts faisant partie du Gouvernement, et bien évidemment le Vlaams BIok. Le SP, auparavant relativement désintéressé à se positionner au premier plan sur la question des politiques d’intégration flamandes se positionne dorénavant sur le devant de la scène. Ce parti réagit ainsi à la grande entrée en scène du VLD sur la question, pouvant attirer son traditionnel électorat ouvrier sur ces questions, de même à l’entrée au Gouvernement du parti vert, dont le parti socialiste, perdant aux élections de 1999, aimerait attirer les électeurs post matérialistes et pro-diversité.
Tous ces acteurs mettent en question l’image positive de la politique précédente tout en ne partageant pas la même image positive à mettre en place. A l’inverse des Pays-Bas, certains des meneurs du débat relatif à la faillite des politiques d’intégration, notamment les élites issues de l’immigration, ne proposent pas une politique assimilationniste interventionniste pour remplacer la politique publique précédente. Ils désirent, au contraire, une politique multiculturaliste plus interventionniste que la précédente, et surtout plus égalitaire, donnant un rôle plus central aux associations et fédérations des minorités ethniques dans la mise en oeuvre de la politique d’intégration La nouvelle image positive devenue dominante sera celle défendue par le VLD, et non celle des leaders issus de l’immigration. La position de force du VLD explique certainement cette situation, mais pas uniquement. L’alternative « multiculturaliste plus interventionniste et plus égalitaire » proposée par les leaders issus de l’immigration n’est pas clairement élaborée. La proposition relative à la politique
d’inburgering flotte, au contraire, depuis plusieurs années dans la policy primeval soup ayant ainsi préparé les esprits des différents policy makers par une activité de softening up. Elle a été mise en œuvre aux Pays-Bas, elle semble techniquement réalisable et elle est expérimentée sur le terrain depuis quelques années déjà (bien que dans une forme non obligatoire). L’ensemble des partis de la coalition gouvernementale voit dans l’introduction de la nouvelle politique publique une rupture avec le passé de la politique d’intégration dominée par les chrétiens-démocrates, même s’ils ne partagent pas nécessairement les mêmes idées concernant la nouvelle alternative. Toutefois, comme nous l’avons démontré précédemment, l’introduction de la politique assimilationniste interventionniste n’implique pas l’abandon des
politiques multiculturalistes interventionnistes du passé, défendues par l’ensemble des partis