Percebemos uma imbricação entre as políticas de formação e a política econômica. Um sistema público de emprego compreende medidas que envolvem políticas de emprego - um conjunto de políticas econômicas (cambial, fiscal, industrial) visando estabilização macroeconômica e gerando crescimento do emprego; e políticas de mercado de trabalho - que não atuam sobre o setor produtivo, mas sim na dinâmica do mercado de trabalho, por programas de qualificação da mão de obra e programas de amparo ao desempregado. Com um bom funcionamento das políticas de emprego, as políticas de mercado de trabalho tendem a funcionar melhor – a relação oferta e procura de trabalho favorável incide sobre a necessidade apenas de readequação dos trabalhadores aos empregos oferecidos, levando também à eficácia dos programas de qualificação. Mas num contexto de recessão econômica e desestruturação do mercado de trabalho, como foram as décadas de oitenta e noventa, as políticas de mercado de trabalho se tornam inócuas diante da falta de emprego gerado.
É preciso explicitar os fatores que restringem a eficácia das políticas destinadas a aprimorar o funcionamento do mercado de trabalho nacional e delimitar a contribuição efetiva que elas podem oferecer num determinado contexto econômico e social. (...) O enfrentamento do elevado número de trabalhadores desempregados e a redução do déficit de trabalho decente são objetivos que extrapolam o âmbito das PMTs [políticas de mercado de trabalho]. Estão diretamente associadas ao desempenho da economia brasileira e, portanto, da condução da política econômica, mas também dizem respeito a outras políticas como, por exemplo, a previdência social e a fiscalização do trabalho. (MORETTO, 2010, p.274)
As políticas direcionadas para um público específico, como a juventude, se enquadram enquanto políticas de inserção no mercado de trabalho, pois não necessariamente geram novos postos de trabalho. Dentre as políticas de trabalho para a juventude, distinguem-se políticas de formação profissional, voltadas para uma qualificação do jovem que possam lhe dar instrumentos para a construção de uma trajetória profissional mais estruturada, políticas de incentivo à contratação como o subsídio salarial ou redução dos custos de contratação e políticas normativas com a criação de novos tipos de contrato de trabalho (GONZALEZ, 2009)
Márcio Pochmann observa que, dentre as políticas do trabalho para a juventude, verificou-se na década de noventa uma difusão de contratos especiais: “cabe às políticas do trabalho o papel de agir no lado da demanda de mão-de-obra, por meio da redução do custo do trabalho e da flexibilização das regras de contratação” (POCHMANN, 1998, p. 76). Porém a inserção dada de forma precarizada, institucionalmente privada de direitos trabalhistas, pode ser questionada por resultar numa política de geração de emprego, uma vez que reduz o custo da força de trabalho. Perguntamos: pode-se pensar em políticas “negativas” de geração de emprego? Analisando o processo de informalidade, Cacciamali parece corroborar esse questionamento:
A criação de empregos vem sendo estimulada por meio de novas formas de contrato no mercado de trabalho. Isto vem sendo implementado com base no diagnóstico de que a criação de empregos estaria sendo limitada pelo custo da transação – de contratação e de dispensa – envolvidos nos contratos de trabalhos por tempo indeterminado e em período integral. Essas novas formas de contrato redirecionam o trabalho assalariado para empregos em tempo parcial e temporários e, em muitos países, constituem um componente expressivo da criação dos empregos, para jovens e mulheres, desde os anos 80 (CACCIAMALI, 2000, p.159).
Dentre as políticas de trabalho voltadas para juventude no Brasil, se destacam aquelas voltadas para a qualificação ou requalificação do trabalhador para o mercado - como o Planfor e o PNQ - que respondem ao entendimento do desemprego como um problema de falta de mão de obra qualificada. Quando se analisa as políticas públicas de trabalho para os jovens são os programas de qualificação que se destacam. O Plano Nacional de Formação Profissional (Planfor) criado em 1995 e vigente até 2002, foi coordenado pelo Ministério do Trabalho e subsidiado por recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) enquanto política de emprego do governo Fernando Henrique Cardoso (KALLAS, 2012). Afinado com as demais políticas neoliberais, o Plano se ancorava nas recomendações do Banco Mundial, FMI e BID, da necessidade de desenvolver a ‘empregabilidade’ dos cidadãos como saída à crise econômica. Seguindo o receituário de transferência de políticas de cunho social para o setor privado, sem prescindir de financiamento público, as ações eram desenvolvidas por meio de ‘parcerias’ com o Sistema S, Centrais Sindicais, ONGs, entre outros atores da sociedade civil
organizada. Não se voltavam exclusivamente para os jovens, mas estes chegaram a compor 40% de seu público (GONZALEZ, 2009).
Já no âmbito do governo Lula, foi desenvolvido o Plano Nacional de Qualificação – PNQ (BRASIL, 2003). Diferentemente do Planfor que não continha uma linha de ação específica para a juventude, ainda que esta fosse compreendida como um dos públicos prioritários para as medidas, o PNQ desenvolveu programas específicos voltados para a inserção do jovem no mercado de trabalho. Nesse contexto foi desenvolvido o Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego (PNPE), programa de inserção no mercado de trabalho de jovens de 16 a 24 anos que não tenham tido vínculo empregatício anterior, que teve duração entre 2003 e 2007. O PNPE, dentre outras ações, estimulava a contratação de jovens com o subsídio de meio salário mínimo no primeiro ano de emprego, mas não teve muita adesão entre os empregadores. Estima-se que além das burocracias impostas à contratação dos jovens pelo PNPE outro motivo pela sua baixa adesão deveu-se ao fato que os jovens, alvos dessa política de trabalho (estudantes do ensino fundamental e médio), são os trabalhadores com os menores salários do mercado, não oferecendo uma vantagem significativa à subvenção oferecida.
O Programa Nacional de Inclusão de Jovens –Projovem – (BRASIL, 2005) criado em 2005 e que se mantém em vigência foi o maior programa do governo Lula voltado para a qualificação de jovens para o mercado. Ele foi criado para atender aos jovens que se encontravam em situação mais precária dentro do mercado de trabalho, sem ensino fundamental completo. Aliava a política de inserção no mercado à intenção de elevação da escolaridade, oferecendo o diploma escolar aos seus concluintes. Inicialmente voltado aos jovens de 18 a 24 anos, se estende até 29 anos em diversas modalidades, Projovem Urbano, Projovem Trabalhador e Projovem do Campo.
A novidade trazida pela nova política de juventude foi justamente a tentativa de sistematizar essas experiências e dar-lhes escala. Porém, até o momento, este propósito não foi alcançado. Em primeiro lugar, os programas não foram verdadeiramente unificados, quer em seu desenho, quer em sua gestão. As modalidades do ProJovem continuam a ser geridas quase autonomamente pelos respectivos ministérios. Isto é muito claro na modalidade do ProJovem Trabalhador, que, na própria regulamentação, já foi recortada em submodalidades, cada uma correspondendo aos programas originais – Consórcio Social da Juventude, Juventude Cidadã, Escola de Fábrica e Empreendedorismo Juvenil. Além disso, partes importantes das
políticas de emprego continuam fora do âmbito do programa unificado: enquanto a qualificação profissional está dentro, a iniciativa dos Parceiros da Aprendizagem – que, como veremos, parece estar se tornando a principal iniciativa do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) para a juventude – está fora. (GONZALES, 2009)
Além desses programas, políticas de trabalho de caráter normativo também fizeram parte do repertório dos programas voltados para a juventude no governo Lula, tendo destaque a reformulação da lei de estágio em 2008, e da lei do aprendizado em 20002. Veremos em detalhe a lei do estágio, mas cabe uma menção à lei do aprendiz. Criada em 2000 e regulamentada em 2005, essa lei determina que empresas de médio e grande porte devem contratar um mínimo de 5 e um máximo de 15% de aprendizes no seu quadro de funcionários (BRASIL, Lei 10.097/2000). Os jovens aprendizes devem ter entre 14 e 24 anos, sendo a única forma legal de contratação de jovens de 14 a 16 anos no Brasil3. Os aprendizes devem receber o salário mínimo relativo às horas trabalhadas, jornada máxima de seis horas para aqueles que cursam ensino fundamental e oito horas para os que cursam ensino médio, e duração máxima de dois anos. Têm direito ao 13º salário e férias remuneradas que devem coincidir com o período de férias escolares. O contrato de aprendiz deve ser registrado na carteira de trabalho, diferentemente do estágio, tendo todos os direitos trabalhistas e previdenciários garantidos, porém há incentivos fiscais e tributários à sua contratação: o recolhimento do FGTS é de somente 2% (em oposição aos 8% do contrato regular) e o contrato dispensa aviso prévio remunerado e multa rescisória no caso de encerramento do contrato. O programa de aprendizagem deve incluir além da atividade de trabalho, atividades de formação teórica, podendo os cursos serem realizados por escolas técnicas ou quaisquer entidades sem fins lucrativos qualificadas para a formação técnica, como as empresas de integração escola empresa. Podemos ver pela tabela 1.1 o crescimento de 132% no volume de contratações de aprendizes de 2009 a 2014, demonstrando ser uma das principais políticas de geração de emprego para a juventude (DIEESE, 2015).
2 O Contrato de aprendizagem já está presente na legislação brasileira desde a Consolidação das Leis
Trabalhistas em 1943, porém a nova lei no aprendiz altera a sua regulamentação.
Tabela 1.1: Evolução do número de aprendizes de 14 a 29 anos. Brasil, 2009 a 2014
Período 14 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos Total
2009 102.843 52.006 122 154.971 2010 125.241 67.331 158 192.730 2011 159.515 90.933 193 250.641 2012 183.177 110.082 371 293.630 2013 200.352 125.596 447 326.395 2014 221.875 137.817 536 360.228
Fonte: MTPS, Rais. Adaptado de: DIEESE, 2015.
Obs: os dados para a faixa de 25 a 29 anos refere-se a pessoas portadoras de deficiência.
Veremos a seguir dados sobre a situação do mercado de trabalho juvenil no Brasil, procurando os principais indicadores sobre a participação dos jovens na população economicamente ativa e dados sobre a situação do desemprego dos jovens. Buscamos ver o reflexo das políticas públicas voltadas para a juventude na taxa de ocupação dos jovens, assim como situar o contexto no qual os jovens que irão optar pelo caminho do estágio para iniciar suas atividades profissionais. Antes de analisar dados da estrutura do mercado de trabalho, queremos destacar que esses números ilustram um quadro que é muito mais complexo, sendo necessário um posicionamento sociológico acerca dos dados a analisar. Como nos adverte Graça Druck (2001), é preciso tomar cuidado com o fetichismo estatístico, entendendo que os dados analisados correspondem a noções preconcebidas acerca de seus significados. “Nos casos das estatísticas do trabalho, emprego e renda, há que se pensar na estabilidade ou instabilidade das categorias conceituais, ainda mais quando se consideram as rápidas transformações no mundo do trabalho. ” (DRUCK, 2001). Temos no Brasil uma desigualdade social estrutural, onde o acesso universal à educação ainda é um desafio a ser superado. No presente trabalho, tratamos de jovens que têm inserção no sistema educacional de nível superior, o que supõe uma parcela ainda privilegiada da sociedade. É preciso definir quem são esses estudantes, suas origens sociais, e como essa origem se reflete na desigualdade de inserção no mercado de trabalho.