Quels constats aujourd’hui ?
Lors du Grenelle de l’Insertion, l’ensemble des acteurs présents (associations, syndicats, collectivités, élus, représentants de l’Etat…) ont pu constater que les politiques d’insertion
souffraient aujourd’hui de pallier aux insuffisances des autres politiques publiques, et d’être confrontées au choc et à la permanence du chômage et de l’exclusion. Une politique d’insertion, aussi réussie soit-elle, ne pourra jamais réparer les carences du système d’éducation et de formation, les carences de la politique de l’emploi, les manques de la politique à l’égard de la jeunesse
Si les politiques d’insertion produisent des résultats, il est cependant
indéniable que, alors que le marché du travail a considérablement évolué au cours des vingt dernières années, les dispositifs historiques de lutte contre l’exclusion s’essoufflent. Les constats effectués obligent à modifier
structurellement les politiques d’insertion.
Un ensemble de politiques au périmètre flou. Depuis une trentaine d’années, les initiatives et innovations se sont accumulées. La sphère de l’insertion rassemble désormais une série de dispositifs qui se sont accumulés sans que la logique de l’édifice ne soit jamais clarifiée.
Entre indemnisation, compensation, assistance et intégration, l’insertion est à la fois la méthode et l’objectif des interventions de lutte contre l’exclusion.
Des contrats aidés à l’efficacité aujourd’hui limitée. Le système des contrats aidés –un des outils majeurs de l’insertion professionnelle – montre ses limites. Le volume de ces contrats est souvent considéré comme le reflet unique de l’effort public en faveur de l’insertion.
Aujourd’hui, ce principal outil actif de l’État (2 milliards d’euros en 2011) en
84 matière d’insertion est sujet à critiques. La limitation de leur durée conduit à ce que la fin du contrat ne coïncide que rarement avec l’assouvissement des besoins du bénéficiaire. La complexité du système qui s’est progressivement constitué aboutit à des cloisonnements, très critiqués, en fonction des publics. Au final, les contrats aidés, gouvernés par la quantité plus que la qualité, servent d’ajustement conjoncturel aux politiques de lutte contre le chômage.
Les difficultés de développement de l’insertion par l’activité économique. Au cours des quinze dernières années, le nombre d’emplois dans le secteur spécialisé de l’insertion par l’activité économique a très peu augmenté. Le nombre d’entreprises a certes légèrement crû, mais il reste faible. L’évolution du secteur est étroitement liée au nombre de postes d’insertion créés. Le secteur en ressort budgétairement contingenté. Si l’insertion par l’activité économique reste tributaire du financement des postes d’insertion ou des contrats aidés, elle ne se développera jamais bien au-delà de son niveau actuel. Sur le plan de ses performances, ce secteur n’est pas évalué de manière systématique et consensuelle. Alors que les opérateurs de l’insertion par l’activité économique le présentent comme un secteur au bilan économique positif pour les finances publiques, il est encore considéré comme un coût budgétaire et son développement comme un surcroît de dépenses publiques. Si l’insertion par l’activité économique n’évolue pas vers un autre modèle économique, elle ne se développera guère au-delà de son niveau actuel.
Par ailleurs, sous la pression du marché du travail qui exige de plus en plus de qualifications, de plus en plus de compétences, les structures d’insertion par l’économique se voient aujourd’hui contraintes d’embaucher des personnes qui ne sont pas forcément en situation d’exclusion sociale, mais qui sont inadaptées aux exigences du marché du travail. Nous
constatons que certains travailleurs, employables et sans graves problèmes sociaux, se retrouvent en structures d’insertion, faute de trouver un emploi peu qualifié, devenu de plus en plus rare.
L’absence de pilotage des politiques. Tous les échelons administratifs sont concernés par l’insertion: les niveaux communautaire, national, régional, départemental, intercommunal et communal. Un parcours d’insertion fait intervenir de multiples organismes. Si l’Etat et les départements sont les deux niveaux les plus directement impliqués, leur action n’est pas toujours coordonnée et dépend de l’implication des autres acteurs, qui détiennent une partie des leviers (entre autres la région pour la formation, les communes pour une partie de l’accompagnement). Les instances de coordination sont nombreuses, mais coordonner n’est pas piloter. Certains publics sont sous la responsabilité d’une collectivité bien identifiée, comme les allocataires du RSA, avec des politiques d’accompagnement définies à leur égard. Certains publics ne relèvent pas d’une responsabilité claire: les jeunes par exemple peuvent être considérés comme relevant de la responsabilité « partagée » entre l’Etat, les régions et les communes. Cette absence de pilotage conduit à des trous dans le dispositif, des doublons, des lenteurs, des déperditions et dispersions d’énergie ainsi qu’à une effroyable complexité, source de perplexité et d’inefficience, tant pour les acteurs de l’insertion que pour les publics eux-mêmes.
III Ces constats imposent de réformer en profondeur ce qui est en place, en posant les fondements d’une nouvelle stratégie pour l’insertion.
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Quelques arguments à mettre en avant dans le cadre d’une stratégie révisée des politiques d’insertion et d’emploi
La crise économique aggrave les phénomènes de précarité et d’exclusion au monde du travail: le nombre d’allocataires du RSA socle a progressé, le nombre de travailleurs pauvres progressent, l’intensité de la pauvreté également. Des catégories très larges de la population restent soit à l’extérieur du monde du travail, soit en lisière, soit encore en situation de précarité ou de pauvreté à l’intérieur même du monde du travail.
L’insertion n’est pas un coût, mais un investissement. Le secteur de l’insertion n’est pas une dépense passive. C’est un investissement rentable et durable pour tout le monde. L’affirmer ne suffit pas à le démontrer, car l’insertion reste considérée comme une économie pour les uns mais comme un coût pour les autres. Il est néanmoins évident que toute personne ramenée dans le monde du travail, sur un emploi
« normal », réduit les charges et rapporte à la collectivité. L’insertion, bien conduite et économe des deniers publics, contribue incontestablement à la croissance économique et à la cohésion sociale
L’insertion, c’est avant tout un parcours individuel, qui ne peut être formaté de manière uniforme, avec des trajectoires parfaitement délimitées et des outils ajustés au plus grand nombre. L’insertion appelle certes de la rationalisation, mais elle nécessite toujours du temps, des tâtonnements, et parfois du
recommencement et de l’obstination.
La distinction entre « employables » et « inemployables » ne peut fonder l’insertion. Tout le monde a une utilité et a vocation à occuper une place dans la société, qui peut être mises en valeur par une activité.
Dans ce contexte, l’insertion par l’emploi doit aujourd’hui veiller à ne pas être utilisée comme simple alibi dans un système où la sélectivité, l’efficience et la rentabilité sont mis en avant et génèrent de l’exclusion. Le secteur doit aussi faire évoluer ses pratiques, se positionner sur de nouveaux créneaux d’activité, élaborer des parcours d’insertion évolutifs, nouer des
partenariats avec les entreprises, développer la formation et la qualification des personnes en insertion…
Mais le secteur de l’insertion par l’emploi ne pourra développer
ces actions que si leur pérennité est assurée. La majorité des
acteurs considèrent aujourd’hui que les financements publics
pour le secteur sont insuffisants, particulièrement instables et
complexes, la règlementation ne cessant de changer au gré
des changements de politiques publiques. Une réflexion est en
cours sur les évolutions possibles de financement. Faute d’une
consolidation de ces financements, les structures d’insertion par
l’emploi courent plusieurs risques. En premier lieu, certaines
pourraient finir par disparaître- notamment les ACI; par ailleurs,
pour gagner en rentabilité économique, certaines structures
sont de plus en plus tentées de n’embaucher que les publics les
moins en difficulté sur le marché du travail- au détriment des
personnes qui ont le plus besoin du soutien de ce secteur.
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L’activité professionnelle- le cas échéant adaptée, aménagée, accompagnée, encadrée- est un pilier de la réalisation personnelle de chacun et reste un instrument essentiel pour faire reculer l’exclusion. Le travail n’est pas nécessairement la solution à tous les problèmes, mais l’absence d’activité professionnelle peut entraîner toute une série d’autres difficultés (logement, santé, dégradation de la vie sociale, etc.). Le retour à une activité, si ce n’est un emploi, pour tous, doit donc constituer l’objectif essentiel des politiques et dispositifs d’insertion.
L’enjeu des politiques d’insertion, c’est de rompre la fracture sociale ; les mesures d’insertion n’ont pas vocation à durer ; il y aura toujours des personnes qui connaîtront des « ruptures de vie », donc l’insertion existera toujours, mais il ne faut pas opposer une économie très performante d’un côté et des personnes percevant des aides à l’emploi ou des minimas de l’autre. L’objectif est bien de faire travailler tout le monde ensemble.
Il ne s’agit pas d’opposer deux systèmes, le secteur marchand et le secteur non marchand, mais d’identifier des modes d’organisation et de fonctionnement comparables, de mettre en évidence des passerelles qui permettent de faire valoir une logique de marché générale, qui s’inscrit dans un projet de société, et d’identifier un langage commun qui caractérise cette évolution. Par exemple, les clauses sociales participent à cette logique.
Le contexte du marché de l’emploi peut être encore favorable à l’insertion. Tout d’abord, il existe encore un gisement d’offres d’emplois mal ou non satisfaites. Ensuite, les évolutions démographiques vont placer les entreprises, de façon croissante, en position de demandeurs sur le marché du travail. La loyauté et la continuité de la relation vont devenir, à côté de la compétence, un enjeu majeur de la gestion des ressources humaines. L’engagement des entreprises dans la responsabilité sociale devient un critère de choix pour les jeunes, davantage engagés dans des actions de solidarité. C’est une situation
radicalement nouvelle pour les entreprises, qui sont appelées à se soucier toujours davantage de leur environnement
L’insertion peut devenir un atout économique. L’insertion est envisagée depuis une trentaine d’années comme une manière particulière d’atténuer les chocs du chômage. Territorialement, les dispositifs ont montré leurs capacités d’innovation et d’adaptation. Globalement, avec les transformations du marché de l’emploi et les mutations démographiques en cours, l’insertion peut devenir une voie de recrutement et de formation, et non plus seulement un service d’aide sociale pour les chômeurs non indemnisés. Si
l’insertion ne se réforme pas et si on ne permet pas à ce secteur de s’étendre et se simplifier, on continuera à voir vivre cet étrange paradoxe qui fait coexister besoins massifs de main-d’œuvre et inactivité de masse même chez les moins qualifiés.
Le secteur de l’insertion par l’emploi doit sortir d’un rapport trop mécanique à la politique de l’emploi, redéfinir de nouvelles finalités d’actions et s’inscrire plus largement dans le mouvement de l’économie sociale. A partir d’un principe commun- celui du refus d’être une simple économie de
«réparation»- elle peut développer sa visée entrepreneuriale, se tourner vers l’économie solidaire ou se centrer sur la formation et la qualification des personnes. Reste quand même une question de fond: l’économie sociale restera-t-elle
marginalisée ou est elle appelée à devenir le socle d’une économie durable ? En tous les cas, l’économie sociale ne
doit pas être une économie isolée, elle doit pouvoir s’inscrire
encore davantage dans les processus de développement local-
le rapprochement avec l’économie locale et solidaire, mais
aussi dans l’espace économique- les passerelles avec les
entreprises. Elle doit demeurer un projet politique et s’inscrire
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Les politiques d’aides à l’emploi aujourd’hui . Réforme des contrats aidés, mise en place du Contrat Unique d’Insertion, et incitation du retour à l’emploi avec la création du RSA
. Une politique de retour à l’emploi sous l’égide du Ministère du travail, de l’emploi et de la santé; au début de son quinquennat, le président misait sur 5% de chômage à l'horizon 2012; fin 2010, le gouvernement vise à faire baisser le taux de chômage en dessous de 9% pour l’année 2011 alors qu’il se situe à 9,7% fin 2010
. Des réformes autour de la modernisation des politiques d’insertion sont engagées: elles visent le recentrage sur l’insertion professionnelle (retour à l’emploi), ce qui a comme conséquence de sélectionner les publics à l’entrée des structures et de priver un certain nombre de personnes de l’accompagnement nécessaire.
. Ces orientations s’inscrivent dans le cadre de la réforme générale des politiques publiques
comme un modèle structurant pour la société.
IV Enfin, l’insertion est entrée dans l’ère de la performance et de l’évaluation.
L’évaluation est d’abord celle des dispositifs par les usagers. C’est aussi, plus globalement, celle des résultats atteints et des performances réalisées par les différents acteurs, opérateurs, financeurs et vecteurs de l’insertion.
Plus largement, le recours aux outils modernes de l’action publique (évaluation, contractualisation, responsabilisation, expérimentation) doit accompagner les politiques d’insertion autour d’objectifs de résultat et de priorités.
A ce sujet, comment sont conduites aujourd’hui les politiques d’accès et de retour à l’emploi?
Les politiques du travail et de l’emploi sont mises en œuvre par un réseau unique de services déconcentrés, celui des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) créées en 2010. Les DIRECCTE sont composées d’un siège au niveau régional et d’unités territoriales. Les importantes réformes mises en œuvre dans le cadre de la modernisation des politiques publiques (fusion des services de l’inspection et création des DIRECCTE) confirment le rôle prépondérant du niveau régional dans la conduite des politiques publiques.
La Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) et les opérateurs du programme, le Centre d’études de l’emploi (CEE) et le Centre d’études et de recherches sur les qualifications (CEREQ), consacrent une part importante de leurs moyens aux travaux d’évaluation des politiques publiques et en évaluent leur notoriété. La DARES assure la production de statistiques pour les ministères du travail et de l’emploi.
Le projet annuel de performance
de l’Etat en matière d’accès et de
retour à l’emploi (programme 102
du projet de loi de finances) vise
à faciliter le retour à l’emploi des
demandeurs d’emploi en général
et, de façon plus ciblée, des
publics spécifiques qui
rencontrent des difficultés
particulières d’insertion dans le
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marché du travail. L’Etat se fixe chaque année des objectifs en matière d’accès et de retour à l’emploi, parmi lesquels améliorer l’efficacité du service rendu à l’usager, ou encore accompagner vers l’emploi les personnes les plus éloignées du marché du travail, mais est-il aujourd’hui en capacité de réellement
mesurer les résultats produits (sachant que, dans le PLF 2011, il manque un grand nombre de données sur l’accès et le retour à l’emploi, Pôle Emploi ou la DARES n’étant pas en mesure de les fournir ?
Par ailleurs, le plan stratégique de performance est-il
réellement adapté aux besoins des personnes ou répond-il aux impératifs budgétaires de l’Etat ? Ainsi, pour les contrats
aidés, le plan de performance prévoit une diminution de la volumétrie des contrats aidés en mettant en avant le fait que les dispositions relatives au CUI, si elles sont appliquées
(renforcement de l’accès à la formation, désignation d’un tuteur, périodes d’immersion…) permettront une insertion plus durable dans l’emploi. Mais comment croiser ces facteurs avec le taux d’emploi (et donc l’offre d’emploi disponible sur le marché du travail) ou l’augmentation potentielles des publics en situation vulnérable, notamment chez les plus jeunes ?
De la même façon, lorsque nous demandons à l’administration de nous faire partager les résultats de l’évaluation de la mise en œuvre du plan de modernisation, elle nous fait entendre que l’agence chargée de centraliser les données, l’ASP (agence des services et des paiements- fusion du CNASEA et de l’AUP), n’est pas en mesure d’effectuer correctement la remontée des données.
Les éléments/questionnements pouvant servir de support au débat:
. Les politiques d’insertion
-
l’insertion par l’emploi doit-elle occuper une place plus importante dans les politiques publiques de l’emploi et de la lutte contre les exclusions ?
-
comment le sens et l’importance de nos actions à l’égard des plus défavorisés sont-ils perçus par nos partenaires, par ceux qui nous gouvernent, par la société civile? Comment nous en assurer ?
-
comment inscrire l’insertion par l’emploi plus fortement
dans les politiques de développement durable et de
développement territorial ?
89 -
les projets d’insertion sont soumis aujourd’hui à la politique de l’Etat et la logique de la «sortie vers l’emploi»;
dans ce cadre, peut-on encore aujourd’hui faire valoir et défendre notre projet social et/ou associatif? et quel risque réel d’une sélectivité croissante des publics ?
. Les moyens dédiés aux politiques d’insertion
-
ne faut-il pas faire évoluer les dispositifs et défendre, par exemple, un « statut unique » de l’IAE?
-
on constate que la fonction de sas vers l’emploi
"ordinaire" des structures d’insertion par l’activité économique ne répond plus à toutes les situations et qu’il faut imaginer d’autres solutions plus pérennes; afin éviter les allers-retours permanents entre chômage, minimas et contrats aidés, ou aide au poste, ne faut-il pas aller vers un statut d’entreprise solidaire, moins dérogatoire ?
-
quelles sont les alternatives aux financements publics ? et y en a-t-il aujourd’hui?
-
comment développer nos compétences en matière de formation professionnelle, pour les permanents comme pour les personnes en insertion dans les structures ?
. Les personnes bénéficiaires des politiques d’insertion -
la FNARS a toujours défendu l’accès au droit commun mais les bénéficiaires des politiques d’insertion demeurent soumis à un régime dérogatoire ; est-il possible de lever cette contradiction ? ne faut-il pas plutôt mettre l’accent aujourd’hui sur le fait que les aides à l’emploi tendent à précariser les personnes, les plaçant parfois en dessous du seuil de pauvreté ?
-
comment d’ailleurs faire évoluer le droit des personnes en insertion ? (précarité des contrats aidés, carence des conventions collectives…)
-
l’insertion doit permettre à une personne de se réaliser, par rapport à son parcours et un certain nombre de contraintes, et pas seulement à travers son employabilité ; mais c’est un discours encore trop abstrait : faut-il suivre sur quelques territoires les trajectoires des personnes, réaliser des
« monographies » de personnes afin de mieux en mesurer leurs besoins ?
. Les partenariats
-
comment développer nos partenariats à l’égard des réseaux associatifs, des collectivités, des partenaires sociaux, des entreprises… ?
-
comment défendre notre place (et quelle est elle ?)
dans l’économie sociale et solidaire ?
90 -
comment parler aujourd’hui de la responsabilité sociale des entreprises ? des engagements plus fermes sur les aides au reclassement en cas de licenciement, des aides à la recherche d’emploi ou de formation, davantage de diminution et de modulation des charges sociales et patronales en fonction de l'action de l'employeur en matière d'insertion et d'exclusion…. ?
. La valorisation des actions d’insertion par l’emploi
-
qu’est-ce qu’apporte l’accompagnement des associations qui développent des projets d’insertion, par rapport à celui d’un Conseil Général, de Pôle Emploi ? plus généralement, qu’est-ce qui caractérise un projet associatif ? l’efficience ? le temps ? l’approche individualisée… ?
-
comment inscrire l’action associative dans le discours politique ? on peut par exemple parler de promotion de l’égalité des chances et de l’accès aux droits, d’appui au développement économique et social du territoire, de développement durable et/ou d’économie sociale et solidaire…
Constituer des alliances avec l’économie sociale et solidaire
Aujourd’hui nous avons à nous organiser pour réussir une coopération économique territoriale. Grouper, faire coopérer, mutualiser les acteurs de l’ESS, les Collectivités territoriales, les Associations, les Entreprises……doit contribuer à créer de nouvelles activités, de nouveaux services, de nouveaux emplois sur un territoire.
Les territoires sont au cœur des dynamiques de l’ESS. Ils sont aujourd’hui déterminants pour la structuration des acteurs comme pour le renouvellement de l’action publique. Par leur ancrage, les initiatives et les entreprises de l’ESS, contribuent à faire des territoires le vecteur d’un développement local
durable. En mobilisant acteurs, réseaux et élus nous pourrons faire valoir nos actions, nos expériences et contribuer à
l’évolution des pratiques et des réglementations.
91 Quelques pistes possibles :
1- faire connaître et valoriser l’ESS
démontrer que l’ESS est une économie innovante, porteuse d’avenir qui améliore la vie des gens et répond efficacement aux besoins sociaux
inspirer, donner envie, faire émerger de nouveaux projets, de nouvelles coopérations innovantes
(privé, public, citoyens….) au service de l’intérêt général
2- construire de nouvelles alliances en faveur de l’innovation sociale
caractériser l’innovation sociale par des critères opérationnels et une méthode connue, créer des outils d’appui au développement et à l’organisation
faire émerger de nouvelles réponses aux besoins sociaux, repérer les « niches » dans lesquelles les acteurs pourraient s’investir sur les territoires,
évaluer l’impact des innovations sociales
sensibiliser et former les acteurs de l’innovation sociale
financer et accompagner le changement d’échelle des projets innovants
convaincre d’inscrire l’innovation sociale au cœur des politiques publiques. Ces initiatives doivent devenir des modèles vers un avenir où nos cadres de travail et de vie auraient comme valeurs une autre façon de consommer, le respect de l’environnement, le respect des autres, l’égalité des chances.
3- Porter collectivement le plaidoyer pour l’ESS
Du côté des acteurs de l’ESS : un effort à faire.
Les sensibilités divergentes, les pratiques multiples et les intérêts d’acteurs parfois sont des défis à la construction d’un plaidoyer commun. Pourtant à un moment difficile où l’on peine à sortir de la crise, la nécessité pour les acteurs de l’ESS de porter un message collectif et unitaire est indispensable