A autonomia das organizações escolares, ou as “tentativas” anteriores (não consumadas) (Barroso, 2004), remonta a 1914, quando se tentou implementar e regulamentar a administração autónoma dos liceus, criando-se, assim, uma descentralização em relação à administração central.
A comissão da Reforma do Sistema Educativo de 1986, tal como já fizemos alusão, propõe alterações significativas de descentralização da administração, através de uma regulamentação que reconhecia às organizações escolares autonomia administrativa e financeira, pese embora estas alterações nunca sejam referenciadas como sendo efetivamente autonomia das escolas.
Só um ano depois, com o Ministro da Educação Roberto Carneiro, a expressão autonomia das escolas começou a ter dimensão, nomeadamente nos órgãos de comunicação social, como
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refere Barroso, ao citar o então Ministro da Educação, quando este afirma que: “É um Ministério ingovernável enquanto mantiver esta concentração de poderes e de funções de Administração Central” (Barroso, 2004, p. 56). Na verdade, este discurso ia tão somente no sentido de comprovar a necessidade de as organizações escolares serem capazes de criar e assumir um projeto educativo, originando apenas uma experiência de gestão financeira, iniciada em 1990, nas escolas de 2º ciclo, 3ºciclo e secundário, deixando de fora as escolas do 1º ciclo.
Todo este processo foi coberto por uma lacuna diagnosticada desde o início pelas equipas de acompanhamento, nomeadamente: insuficiente autonomia atribuída às organizações escolares, aliada à falta de formação e experiência por parte dos atores envolvidos.
Importa igualmente referir que entre a comissão de reforma e os anos 2000 foi publicado o Decreto-Lei nº43/89 de 3 de fevereiro, que incidia exclusivamente na autonomia das escolas e em cujo preâmbulo se afirmava:
“A reforma educativa não se pode realizar sem a reorganização da administração educacional, visando inverter a tradição de uma gestão demasiado centralizada e transferindo poderes de decisão para os planos regional e local. (…) Entre os factores de mudança da administração educacional inclui-se, como factor preponderante, o reforço da autonomia da escola […]. A autonomia da escola concretiza-se na elaboração de um projecto educativo próprio, constituído e executado de forma participada, dentro de princípios de responsabilização dos vários intervenientes na vida escolar e de adequação a características e recursos da escola e às solicitações e apoios da comunidade em que se insere. A autonomia da escola exerce-se através de competências próprias em vários domínios, como a gestão de currículos e programas e actividades de complemento curricular, na orientação e acompanhamento de alunos, na gestão de espaços e tempos de actividades educativas, na gestão e formação do pessoal docente e não docente, na gestão de apoios educativos, de instalações e equipamentos e, bem assim, na gestão administrativa e financeira” (sublinhado nosso).
No entanto, também este decreto – no qual o vocábulo autonomia surge referenciado vinte e duas vezes, quer no preâmbulo, quer no articulado – constitui uma dimensão mais retórica do que real em torno da autonomia.
Uma nova tentativa sobre a promoção da autonomia foi apresentada em 1997, no sentido de ser discutida no Conselho Nacional de Educação, tendo o debate público terminado em fevereiro de 1998, dando origem ao supracitado Decreto-Lei 115-A/98, não sem antes sofrer
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“algumas alterações de pormenor para satisfazer os grupos de pressão mais activos” (Barroso, 2004, p. 61), sendo que “nem todos estavam de acordo quanto ao significado, vantagens e modalidades de execução de uma política de “reforço de autonomia da escola”” (Barroso, 2004, p. 62).
Neste processo, Barroso agrupa em quatro lógicas de decisão, consoante os interesses e opiniões diferenciadas, existentes tanto no interior como no exterior do Ministério da Educação:
(i) lógica estatal – tendo como objetivo a simples modernização administrativa, com vista a aliviar a administração central dos problemas que não consegue resolver, esta lógica tem como resultado a recentralização administrativa, substituindo o controlo direto por um controlo remoto baseado em resultados;
(ii) de mercado – tendo como objetivo a construção de um mercado educativo, descentralizado, concorrencial e autónomo, com vista à desregulação da intervenção do Estado, esta lógica resulta num agravamento da clivagem entre os recursos da escola e o percurso escolar dos alunos;
(iii) corporativa – tendo como objetivo a conceção de um “bem exclusivo” dos professores e não um “bem público, com vista a reconhecer a autonomia dos professores nos processos de decisão, em detrimento das decisões coletivas, esta lógica tem como resultado a contestação do reforço das competências, preferindo uma escola menos autónoma com professores “mais livres”;
(iv) e sociocomunitária – tendo como objetivo a defesa da “autonomia” como processo social. Com vista à mobilização de professores, pais, alunos e demais comunidade para obter uma ação coletiva, esta lógica tem como resultado a construção de um projeto educativo e prestar um serviço público de educação.
Em 2009, Barroso equacionava a existência de novas formas de regulação de educação e, referindo-se à recomposição do papel do Estado, falava de políticas de regulação, salientando a existência de uma
“Tensão entre uma «lógica burocrática», centrada numa regulação externa através de procedimentos administrativos de coordenação e controlo, e uma “lógica pedagógica”, centrada na auto-regulação pelos profissionais, no que se refere à organização do trabalho e às matérias pedagógicas” (Barroso, 2009, p. 995).
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Ademais, em artigo recente, Barroso considera falacioso traçar a História da educação tomando por base apenas o que se encontra exarado no Diário da República, ou no que é dito nos discursos oficiais, defendendo que há que ter em consideração a existência de quatro níveis de regulação: a. transnacional; b. nacional; c. municipal; d. e escola (cf. Barroso, 2018, p. 1082). Com efeito, interessam-nos sobremaneira as considerações tidas pelo autor quanto ao nível nacional, na medida em que ele afirma que se irá referir
“à política de utilização de plataformas eletrónicas pelo ministério da educação para registo e/ou operacionalização das mais diversas operações feitas pelas escolas quer no domínio administrativo, quer pedagógico, quer de avaliação” (Barroso, 2018, pp. 1082-1083).
Urge relembrar que a regulação internacional é uma constante desde o final da década de 80 do século passado, em que tanto instituições financeiras como FMI ou o Banco Mundial, bem assim como organizações como a OCDE, ou mesmo, em anos mais recentes, a União Europeia, têm vindo a propor uma visão própria para políticas a seguir pelos Estados (a aplicação do PISA é disso exemplo concreto), num claro apagamento da soberania nacional que cede lugar à influência cada vez maior da união Europeia (cf., por exemplo, Fontoura, 2008, p. 11). Aliás, como afirma Fontoura
“O ano de 2000 está marcado pelo lançamento de dois documentos essenciais, que definem uma nova matriz de intervenção: o Memorandum sobre a educação e a formação ao longo da vida e o Relatório europeu sobre a qualidade da educação escolar que, conjuntamente, irão permitir à União Europeia agir como uma instância de avaliação e de regulação das políticas nacionais (cf. Nóvoa, 2005: 209)” (Fontoura, 2008, p. 11).
Ora, esta mesma autora considera que as normas transnacionais, definidas a nível europeu, não são imediatamente incorporadas nos discursos, identidade e estruturas políticas nacionais, antes é necessário
“passar por processos de desinserção das relações sociais dos contextos locais de interacção (descontextualização) e de redefinição das relações sociais descontextualizadas (recontextualização) e de fixação de novas condições de espaço e de tempo (Giddens, 1995). A actividade social surge-nos sempre constituída através de três momentos de diferença entrecruzados temporalmente, paradigmaticamente e espacialmente. É um erro, afirma o autor, «supor que o conceito de acção pode ser plenamente elucidado fora do contexto dos
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modos de actividade historicamente localizadas» (Giddens, 2004: 15)” (Fontoura, 2008, p. 12).
Dito por outras palavras: apropriar-se (de), implementar e cumprir com novas normas depende de tradições, políticas e culturas nacionais (cf. Fontoura, 2008, p. 13).
Importa não esquecer que, ao falarmos de autonomia, devemos, todavia, novamente realçar que as escolas estão dependentes de uma avaliação externa que confere a conformidade, ou não, das decisões tomadas, segundo as regras anteriormente estabelecidas pelo poder central. Como afirma Lima,
“Não é, portanto, de estranhar que a autonomia da escola represente, há duas décadas, um tópico recorrente nos discursos educativos, embora, aparentemente, com reduzido impacto na administração do sistema educativo e sobretudo com parcas consequências democráticas na governação e administração das escolas” (Lima, 2006, p. 8).
Poderemos, assim, supor que, embora, aparentemente, políticas transnacionais convirjam no sentido de reforçar as vantagens da descentralização e da autonomia, o recurso cada vez mais intensificado e multifacetado a múltiplas plataformas informáticas poderá mostrar que, no caso em concreto de Portugal, a apropriação destas políticas no binómio descentralização/autonomia vs plataformas informáticas, poderá apontar para uma (re)centralização do controlo e para uma regulação top-down.
Importa agora considerer também o que afirma Ben Williamson, quando refere que “Educational institutions and governing practices are increasingly augmented with digital database technologies that function as new kinds of policy instruments” (Williamson, 2016, p. 123). Para o autor, organismos como a OCDE estão cada vez mais poderosos10Fe, como afirma Barroso, citando-
o, “o governo da educação é fortemente condicionado pelo «objetivo de quantificação de toda a espécie de comportamentos humanos e sociais»11F
12 (Barroso, 2018, p. 1087).
Daí que Barroso considere a existência de uma regulação nacional, que passa, justamente, pela regulação dos resultados dos atores sociais por intermédio de instrumentos de regulação11F12F
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12 “The calculative techniques of a newer center of calculation like the OECD make it capable of collecting vast quantities of educational data from across states and countries in order to produce a global grid of visibility in which national performance is made comparable and, importantly, public through seemingly scientific and non-political modes of technical expertise in statistical measurement and graphical presentation.” (Williamson, 2016, p. 131)
13 Entendidos, aqui, como “um dispositivo, ao mesmo tempo, técnico e social pelo qual a ação coletiva é estruturada com o fim de resolver um
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variados, “como sejam, por exemplo, os dispositivos de avaliação, os referenciais de competências, os contratos de autonomia, as metas de aprendizagem, as “boas práticas”, as “plataformas eletrónicas” etc.” (Barroso, 2018, p. 1086).
Ora, para o autor, esta é uma relação por instrumentos, que motiva um maior controlo, embora indireto, é certo, e que motiva menor autonomia e, na senda de Meira13F
14, o leva a afirmar,
que há “preservação da burocracia (ou neoburocracia) educacional” impondo-se “«controlo de procedimentos» no âmbito nacional” (Barroso, 2018, p. 1087 e p. 1093, respetivamente).