A análise das atas de reuniões do CTC-EB permitiu destacar esse fórum como lócus dos principais embates que concorreram para a emergência da Política de Qualidade por meio da relação entre os critérios de qualidade utilizados pelo Parfor e pelo Sinaes nas suas ações em torno da pedagogia. Visando contextualizar tais embates, optou-se por discuti-los a partir de três fases distintas de atuação do Conselho. A primeira – de definição e implantação da política de formação de professores – compreendeu nove reuniões realizadas entre a instalação do CTC-EB, em fevereiro de 2008, até maio de 2009. Essa fase caracterizou-se pelas discussões em torno do sistema de nacional de formação docente, culminando na aprovação da atual Política Nacional de Formação de Profissionais do Magistério da Educação Básica.
A segunda fase – de busca da identidade – compreendeu oito reuniões realizadas entre junho de 2009 e dezembro de 2010, quando finalizou os mandatos dos primeiros conselheiros. Nas atas relativas a essas reuniões, foram registrados os desdobramentos da política de formação na organização do CTC-EB e ao papel a ser exercido pelo Conselho como órgão técnico-consultivo da Capes. E, finalmente, a terceira fase, iniciada após a renovação do CTC- EB em novembro de 2011 e indo até a última ata analisada, referente a abril de 2013
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(totalizando oito documentos). Essa última fase foi marcada pelo arrefecimento nas proposições de institucionalização do Conselho, caracterizando-se pela falta de sequência às discussões ou encaminhamentos específicos sobre a formação docente.
Em relação à primeira fase, a instalação do CTC-EB na Capes marcou o início de proposições visando à elaboração de ordenamento legal para amparar as ações do Ministério da Educação voltadas à formação de professores da educação básica. Naquele momento, conforme trecho presente na Ata 1, havia uma expectativa de que “[...] o Conselho Técnico- Científico da Educação Básica [pudesse] emanar o Sistema Nacional de Formação Docente e, a partir do que existe e está sendo oferecido, indicar um novo caminho a ser seguido.”
Como já referenciado no capítulo 1, tal expectativa foi criada em função da Lei n.º 11.502, de 11 de julho de 2007, que agregou a formação de docentes da educação básica como nova competência da Capes (BRASIL, 2007a), deslanchando a criação de programas na Agência para atender a essa missão. Nesse sentido, a institucionalização do CTC-EB ocorreu em um contexto de expansão das iniciativas da Capes, notadamente aquelas voltadas à ampliação da oferta de licenciaturas para o contingente de professores sem a diplomação mínima exigida pela LDB.65 A ideia era estruturar um sistema nacional de formação de professores da educação básica, entendido como o caminho para integração das ações do MEC nesse campo. Tal sistema abrangeria, então, a oferta dos cursos e programas existentes e outros a serem ofertados, de forma a potencializar seus resultados e eliminar esforços em duplicidade.
As pretensões sistêmicas, inclusive, não se restringiam à formação docente. Essas eram tidas como ponto de partida para a integração das ações do Ministério de uma forma geral, uma vez que afetariam a qualidade da educação como um todo. Tal perspectiva assumia como pressuposto que a oferta de cursos de formação docente geraria impacto potencial, desde o Sinaes, na avaliação da qualidade dos cursos de licenciatura, e indo até o Ideb, como termômetro da repercussão da formação inicial e continuada na qualidade da educação básica, conforme indicou o registro da fala do então Ministro da Educação:
[Cabe ao CTC-EB] refletir sobre as diretrizes das licenciaturas e sobre a possibilidade de uma forma de ‘alinhamento’ ou uma combinação virtuosa de algumas ações do MEC, que hoje estão absolutamente fragmentadas. [...] A Capes fomentará a ampliação das licenciaturas e [de] programas, já estruturados, de formação continuada presencial e a distância do sistema público. [A] isso se chamará Sistema Nacional de Formação. [...] À Capes caberá organizar o fomento
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Na Tabela 3, disponível na seção 1.1 do capítulo 1 desta tese, pode-se observar com mais detalhes o contingente de quase 600 mil professores que em 2009 não possuíam a qualificação exigida para o exercício da docência.
para atingir a expectativa de aumentar o contingente do professorado, em especial, formado nas universidades públicas. [...] A construção do Sistema Nacional de Educação [começa] com o Sistema Nacional de Formação. [O Ministro] destacou o valor do Sinaes e a reconstrução do Saeb [Sistema de Avaliação da Educação Básica]. [Defendeu] o Ideb, como parte da construção do Sistema Nacional de Educação, que permite que a União apoie as redes mais fragilizadas, equalizando oportunidades (ATA 2).
Porém, tal proposta sistêmica de organização das ações de formação docente no âmbito federal repercutiu colateralmente na necessidade de discutir também as competências compartilhadas pelos entes federados, assim como a relação público-privada, em torno da qualidade e quantidade da oferta dos cursos de licenciatura e de programas de formação continuada. Além disso, a ideia de uma visão sistêmica do processo formativo de professores da educação básica terminou promovendo, ainda, a necessidade de uma reflexão mais ampla sobre as competências partilhadas entre órgãos do próprio Ministério, tendo em vista que estava sob a responsabilidade do CNE a deliberação sobre a organização das licenciaturas, impactando qualquer tipo de ação da Capes voltadas ao seu acompanhamento, mesmo que sob o ponto de vista apenas do fomento (resultados apresentados pelos cursos que receberam recursos públicos, por meio da Capes, para a qualificação de docentes). Tais impactos se materializavam não só no processo de organização acadêmica dos cursos integrantes do plano formativo, como também no próprio processo de gestão de sua qualidade, na medida em que possíveis ações avaliativas da Capes concorreriam com as do Sinaes. Assim, tal perspectiva sistêmica implicaria a necessidade de uma sintonia não só entre as competências de estados, municípios e a União, mas também no equacionamento das disputas entre IES públicas e privadas, bem como em mais diálogo da Capes com o CNE e com o próprio Inep.
Nesse contexto, um conselheiro do CTC-EB comentou, nos termos transcritos registrados nas Atas 2 e 3, que [...]
[...] o sucesso da Capes da pós-graduação [advém] de uma ação consciente, decidida e decisiva do Estado Federal com o apoio da comunidade científica. [Porém,] a Capes da educação básica vai trabalhar com quem ainda não se profissionalizou. [Lembrou ainda que] a ação da Capes agora vai incidir não só na área federal, mas também na estadual, municipal, o que exige adesão e consentimento. Para ele, o Conselho Nacional de Educação e o Sinaes podem se tornar parceiros, ou não. [...] [Alertou sobre] dois constrangimentos que complicam a elaboração do Sistema Nacional de Formação: [...] o CNE, [...] órgão que não é consultivo, é normativo, e [...] os atores que formarão o edital do Sistema Nacional de Formação, pois há a escola, a instituição formadora, a secretaria, estadual e municipal e a universidade [...] (ATA 2).
[sintetizou, então] dois pontos que foram revelados nas apresentações e intervenções que, se não forem enfrentados, limitarão o sistema nacional de formação de profissionais da educação que está sendo pensado: de um lado a relação público- privada, 80% da formação docente está nas mãos do sistema privado, e de outro a
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dimensão federativa, a capacidade de interferência direta da União no âmbito da formação docente que hoje é limitada (ATA 3).
Tendo como pano de fundo os pontos em debate – competência federativa; relação público x privado; e articulação das ações do MEC –, o CTC-EB criou um grupo de trabalho para dar respostas ao problema da carência de formação dos professores da educação básica. Como resultado, foi gerado um primeiro documento, posteriormente discutido por todos os conselheiros, contendo um esboço da base legal, regras de funcionamento, acompanhamento, avaliação e regulação das licenciaturas e demais programas que configurariam o sistema nacional de formação de professores. Esse documento procurou dar respostas aos grupos de interesse que se articulavam sobre o tema, seguindo a dinâmica proposta por Lowi (1972).
Alguns insumos para o grupo de trabalho e para as discussões que se seguiram foram discutidos no plenário do CTC-EB, tais como aqueles que estruturaram o acordo federativo em torno de ações do PAR, bem como dos Arranjos Educativos Estaduais, que mais tarde passaram a ser chamados de Fóruns Estaduais Permanentes de Apoio à Formação Docente. Além desses, interessou ao objeto estudado nesta tese destacar a apresentação sobre a regulação dos cursos de pedagogia feita pela então Coordenação-Geral de Apoio à Formação e Capacitação Docente da Educação Básica (CGDOC/DEB/Capes), visando esclarecer o Conselho sobre o tema. Em uma síntese da apresentação, foram registradas as seguintes conclusões:
a) A supervisão dos cursos de Pedagogia e Normal Superior deve ser analisada à luz da política da avaliação da graduação; b) Que se defina uma política de formação dos professores, construindo as bases para o Sistema Nacional de Formação; c) Necessidade de abrir o processo de elaboração do ENADE à comissão da Pedagogia e às entidades da área. d) Que o tempo de duração do curso de Pedagogia seja de quatro anos; e) Fortalecimento das CPAs - Comissão Própria de Avaliação nas IES. Acrescentou que a avaliação está no Inep e a regulação e a autorização na Sesu. Está disperso. Por isso, a ideia do Sistema que o Ministério está pautando é fundamental e urgente. [...] Ao fim da apresentação, foi mais uma vez aberta a palavra e [um] conselheiro [...] observou que no estatuto [dos cursos a serem ofertados pelo sistema em discussão] deve constar a vocação de formar professores (ATA 2).
Como se observou, a DEB/Capes levou ao CTC-EB preocupações sobre os resultados gerados pelo Sinaes para fazer a regulação da licenciatura em pedagogia, bem como a possibilidade de que essa licenciatura pudesse desviar-se da sua função de formar professores.
Nessas preocupações, destacaram-se, ainda, referências feitas ao curso normal superior,66 em paralelo ao curso de pedagogia, como possibilidade de formação de docentes da educação infantil e anos iniciais do ensino fundamental, a despeito da limitação legal a tais cursos impostas pelas Diretrizes da pedagogia.
A discussão desse tema pelo CTC-EB era justificada em função dos incisos IV e V do art. 14 do Estatuto da Capes vigente à época, que estabeleciam entre as competências do Conselho “acompanhar a avaliação dos cursos de pedagogia, licenciatura e normal superior nos processos de avaliação conduzidos pelo Inep”, além de se manifestar nos seus atos regulatórios. Complementarmente, tal discussão pôde ser também justificada pela perspectiva da permeabilidade, discutida por Marques (1999). Naquele momento, a equipe da Diretoria de Educação Básica da Capes tinha entre seus integrantes alguns dos responsáveis pela implantação do Sinaes, saídos do Inep um pouco antes da adoção dos indicadores de qualidade instituído pela Portaria 40/2007, que detalhou o “decreto ponte” (BRASIL, 2007d). Nesse sentido, considerou-se que entre as motivações para tal apresentação estivesse presente não só uma necessidade de cumprimento de uma competência estatutária, mas também uma visão crítica do trabalho que vinha sendo realizado pelo sistema avaliativo, notadamente no âmbito das licenciaturas foco do trabalho na Capes.
Do ponto de vista acadêmico, a discussão sobre a regulação dos cursos de pedagogia pôde ser inserida, ainda, no contexto dos resultados apresentados pela pesquisa de Gatti (2009) sobre a pouca ênfase dos conteúdos afetos à docência presentes nos currículos desses cursos. Além disso, como já mencionado, os resultados da pesquisa de Souza (2013) indicaram mais recentemente pouca ênfase dos conteúdos diretamente afetos à docência nas questões do Enade, reforçando a pertinência das preocupações então levantadas sobre a regulação da qualidade dos cursos de formação docente baseada no Sinaes.
Em síntese, havia certo questionamento do CTC-EB sobre a capacidade do Sinaes em oferecer respostas para a regulação adequada da qualidade dos cursos de pedagogia. Esse curso, criado no Brasil na década de 1930 para atender à necessidade de especialistas em educação (bacharel), teve o perfil do seu egresso redimensionado pela base docente, a qual alicerçou suas diretrizes curriculares. Talvez por isso, houvesse uma percepção no Conselho
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Segundo definição do MEC, disponível na home page http://sejaumprofessor.mec.gov.br, o curso normal superior é definido como “um curso de graduação, na modalidade licenciatura. Tem por finalidade formar professores aptos a lecionar na educação infantil e nos primeiros anos do ensino fundamental”. Na mesma página, o MEC informa que a licenciatura em pedagogia tem a mesma função do curso superior. Destaca, porém, que os “cursos de pedagogia também formam profissionais para atuarem na gestão do sistema escolar, mas a prioridade é a formação de professores”.
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de “falta de vocação do curso [de pedagogia] para formar educadores”, conforme registrado na Ata 2, justificando a pertinência dessa discussão e as preocupações levantadas.
Infelizmente, a dinâmica estabelecida pelas pautas de reuniões do CTC-EB não favoreceu o aprofundamento sobre tal percepção, tampouco sobre sua relação com as diretrizes curriculares dos cursos de pedagogia ou nos critérios de qualidade do Sinaes, como se visualizou inicialmente nesta pesquisa. O debate no CTC-EB foi mais centrado nos desdobramentos políticos em torno da ideia de um sistema de formação docente do que, propriamente, na discussão teórico-acadêmica sobre a organização dos cursos a serem ofertados ou sobre o acompanhamento da sua qualidade.
Reconheceu-se, no entanto, que no documento-síntese apenso à Ata 4 – contendo as ideias iniciais do CTC-EB para sistema nacional de formação docente – houve uma preocupação com a questão da qualidade das ações de formação, no sentido de [...]
[...] superar a tradicional fragmentação das responsabilidades e ações do setor público na área, buscando garantir uma educação de qualidade para todos [...] e desenvolver propostas e instrumentos de incentivo, acompanhamento e avaliação que promovam a integração e a qualidade das ações de formação inicial e continuada de professores em nível superior, [implicando] definir princípios e fundamentos que sustentem a elaboração de diretrizes para a qualificação dos professores e o direito à formação integral com qualidade (ATA 4, Anexo I, p.7).
Dessa forma, foi possível considerar que mesmo não tendo sido encontradas, nas atas, ações concretas do CTC-EB para garantir a efetiva qualidade da oferta de formação, originalmente, houve uma preocupação de que os programas e cursos fomentados pela Capes fossem acompanhados pelo Conselho. Nesse momento inicial, havia, inclusive, uma crítica velada à capacidade do Sinaes de garantir essa qualidade, uma vez que foi expresso o entendimento de que o crescimento da oferta de cursos por IES privadas ocorria “sem o devido acompanhamento e controle de qualidade, [exigindo] uma atuação mais consistente e abrangente por parte do governo federal, em especial junto aos cursos de formação de professores ali ministrados”(ATA 4, p. 8).
Nesse sentido, a despeito de as diretrizes acadêmicas de orientação, organização e avaliação dos cursos nunca terem sido discutidas ou implementadas pelo CTC-EB, as ideias em torno da necessidade de se discutir a questão da qualidade dos cursos fomentados pela Capes estiveram presentes nos encontros do Conselho. Tanto assim que na minuta de documento legal apensa à Ata 5, o CTC-EB trouxe a qualidade como eixo estruturante da perspectiva sistêmica proposta, de forma que o sistema nacional de formação permitisse
planejar, ampliar e qualificar sua oferta. Por fim, coroando a concepção do sistema de formação de professores, a minuta definiu expressamente no seu art. 11 (ATA 5, p. 11) que o MEC deveria assegurar coerência entre os cursos ofertados e os processos de avaliação da educação básica e superior com os demais programas do Ministério, com os currículos mínimos da educação básica e com as diretrizes curriculares nacionais dos cursos de licenciatura, levando a uma articulação desejável entre essas ações.
Porém, não houve detalhamento sobre a execução prática de competência tão complexa, subentendendo-se que caberia à Capes a proeminência na condução do sistema em gestação. Esse ponto talvez tenha sido uma inobservância basilar àquilo que Scokpol (2002) chamou de insulamento da burocracia, ou numa tradução livre, nos interesses da burocracia em si, não necessariamente vinculados aos interesses da sociedade civil. A falta de definição sobre a condução desse processo de articulação de ações voltadas à formação de professores entre órgãos do MEC, aparentemente, gerou dúvidas acerca da reorganização das competências institucionais em questão. Não estava descartado o risco de que alguns dos órgãos envolvidos pudessem ser extintos ou esvaziados, fazendo como que o insulamento burocrático se evidenciasse nos interesses específicos desses agentes públicos. Diante desse quadro, ambiguamente, o delineamento da proposta do Sistema Nacional de Formação pareceu ser o início da sua dissolução pelo tencionamento das competências do CTC- EB/Capes em relação às competências do CNE, da Conaes e do próprio Inep, sem que os limites e diferenças tivessem sido devidamente esclarecidos.
Além da questão da divisão interna de competências dentro do MEC, houve ainda a disputa por outros pontos levantados pela proposta de sistema, contida na minuta do documento legal disponibilizado para debate público, a saber: a) a dualidade público-privada na oferta com qualidade dos cursos, que colocou de um lado a preferência da maioria dos membros do CTC-EB pela oferta pública dos cursos e programas e, do outro, a posição da direção da Capes de garantir ambas as ofertas, utilizando-se do argumento de que, independentemente da natureza jurídica das IES, projetos de boa qualidade deveriam ser identificados e fomentados pelos recursos disponíveis para o sistema; b) a questão da modalidade do ensino (presencial ou a distância), na qual se estabeleceu uma tendência no Conselho em prol da prioridade da formação inicial de forma presencial; c) a questão federativa, destacando-se a relação entre estados, municípios e a União em meio à proposta de participação voluntária e colaboração entre eles e a proeminência do MEC na coordenação das ações do sistema e no suprimento de suas deficiências, a fim de evitar a dispersão de esforços(ATA 4, ANEXO I).
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A contribuição de diversos atores ligados a entidades de classe, representações acadêmicas e profissionais voltadas à educação foi intensa67 e permitiu visualizar essa política pública em formação dentro da perspectiva trazida por Souza (2006), uma vez que favoreceu os embates em torno de preferências, interesses e ideias dos diversos grupos afetados por ela. Em síntese, tais embates puderam ser assim agrupados: i) questões político-partidárias, emergidas das competências dos entes federados e seus dirigentes locais; ii) interesses dos grupos, notadamente das IES; e iii) interesses dos burocratas, nas figuras do MEC, Capes, CNE e Inep.
Segundo Faria (2003), tal configuração de interesses pode ser denominado “triângulo de ferro” – burocratas, políticos e demais grupos de interesse – que tradicionalmente influencia e termina por formatar as políticas públicas. Além disso, de acordo com o autor, mais recentemente tem sido observada a crescente importância dos especialistas na formatação de políticas públicas, em função do conhecimento técnico para a formatação das soluções para o problema a ser resolvido. No entanto, os dados apontam que o CTC-EB, não obstante o seu caráter técnico-científico, ficou fragilizado como grupo de interesse específico em torno das discussões que estavam sendo travadas: a incipiente organização da Capes nas ações voltadas à formação de professores da educação básica, bem como a inexistência de uma rotina prévia de atuação do conselho nessas atividades, pareceu ter limitado a sua atuação como um grupo de interesses específico.
Adicionalmente, a proposta do sistema de formação, estabelecida na minuta, implicaria mexer com as bases da compartimentalização das ações do MEC em prol da formação docente entre seus órgãos vinculados: Capes, CNE e Inep. Talvez, em função disso, tenha ocorrido certa mobilização interna para frear a proposta original, conforme expressou o registro da presença do presidente do CNE, na plenária do CTC-EB, para apresentar diversos esclarecimentos, bem como “desaconse[lhar] a possível atribuição ao CTC-EB de homologar cursos superiores, que burocratizar[ia] o colegiado” (ATA 6, p. 3). Se implementada, tal competência concorreria com as atribuições do próprio CNE e implicaria a adoção de um sistema avaliativo paralelo ao do Sinaes, específico para as licenciaturas.
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Segundo informação constante na Ata 6, a síntese com as sugestões contabilizou mais de cem páginas, vindas das mais diferentes entidades, tais como: CNE, Associação Brasileira de Tecnologia Educacional (ABT), Centro de Desenvolvimento e Educação Superior (Cedes), Consórcio das Universidades Comunitárias Gaúchas (Comung), Anfope, Associação Brasileira de Universidades Comunitárias (Abruc), Fórum Nacional dos Pró-Reitores de Graduação (Forgrad). Das 154 contribuições recebidas, 18 foram de instituições de educação superior, 17 de entidades sindicais ou acadêmicas, 9 de Secretarias e Conselhos e 110 de pessoas físicas das mais diferentes procedências.