Après 10 ans de procédure, la Cour de Justice finit par rendre son arrêt le 7 mai 1991 (24).
Dans cet arrêt qui a fait couler beaucoup d’encre en Belgique, la Cour constate et confirme la discrimination indirecte dans la réglementation belge du chômage, mais elle reconnaît les arguments de la Belgique comme étant des raisons objectives justi-fiant la discrimination !
Elle va faire droit à la thèse du gouvernement et reconnaître que celui-ci poursuivait un objectif légitime de politique sociale et que les majorations sont aptes à rencon-trer les besoins supplémentaires des familles ayant des personnes à charge. Pire encore, la conception des assurances sociales est anéantie par l’amalgame perma-nent que la Cour fait entre sécurité sociale et assistance (sous l’influence de la régle-mentation néerlandaise qu’elle venait de juger dans l’affaire Teulingaux Pays Bas).
Le régime belge d’allocation de chômage reviendrait, selon la Cour de Justice, à octroyer un revenu de remplacement minimal social garanti aux familles ! Les pla-fonnements du revenu perdu, les montants maximaux d’allocation, le forfait des cohabitants en 3ème période, démontraient cette politique.
Or c’était contre ces dispositions qui dénaturaient la réglementation du chômage que les associations de femmes s’insurgeaient !
Il y avait d’une certaine manière un déni de droits individuels puisqu’à aucun moment, la Cour ne s’est penchée sur la réalité belge : les cotisations à la branche chômage des travailleurs (c’était avant la gestion globale) n’ont pas été prises en compte, comme un élément différenciant les travailleurs prétendant au chômage, des chômeurs ayant des personnes adultes à charge, c’est-à-dire n’ayant ni travaillé, ni cotisé. Or ces personnes adultes à charge ouvrent bien un droit à majoration d’al-location pour le (cohabitant) chef de ménage. Dans le même temps, les cohabitants sans adulte à charge percevaient des allocations dégressives, jusqu’à disparaître au stade de l’exclusion pour chômage anormalement long.
Or les majorations sont autant de droits dérivés puisqu’ils sont accordés à la seule condition que le ménage comprenne un adulte sans revenu professionnel.
Toute son argumentation tendait à sauver le gouvernement d’une condamnation de son régime de sécurité sociale, qui aurait déstabilisé le consensus social de l’époque.
Si la politique du gouvernement belge n’était pas condamnée, la réglementation était néanmoins discriminatoire.
(24) Affaire 229/89, C J C E, I, p. 2205, 1991.
231
Cet arrêt tant attendu avait de quoi anéantir mais il en fallait bien davantage pour abandonner. Le Comité de Liaison des Femmes, fort de tous ses membres, réagit (25) en deux étapes qualifiant l’« arrêt surprenant, juridiquement mal fondé, sociale-ment inique », et préconisant « un retour progressif à plus de transparence et d’é-quité par la technique des droits propres garantis, selon des règles strictement égali-taires, à chaque individu se trouvant dans une situation identique. Cependant pour éviter une chute trop brutale des niveaux de vie de certaines familles, des mécanis-mes d’assistance pourraient suppléer à l’insécurité potentiellement plus grande des familles à un seul revenu professionnel ».
Par la suite les deux grands syndicats (26), d’autres mouvements de femmes (27), les partis (28), les juristes sensibilisés (29) en Belgique et dans une moindre mesure au plan international tant il est difficile de comprendre le droit de la sécurité sociale hors de son contexte historique et sociologique se sont mobilisés.
Le Nederlandstalige Vrouwenraad, le Conseil National des Femmes francophones, les syndicats, Vie feminine, les Femmes Prévoyantes socialiste, le Comité de liaison des Femmes (mémorandum de décembre 1991) ont continué à inscrire le point dans leur mémorandum. La mobilisation ne faisait que commencer.
Les positions se confirment, les propositions se structurent.
En dépit de cet échec judiciaire européen, les femmes des mouvements, des partis, des syndicats, le réseau d’experts juridiques constitué par la Commission au début des années 80 (30), ont poursuivi leurs réflexions sur les discriminations directes mais surtout indirectes. Dans la sécurité sociale, elles foisonnent et l’idée que leur élimination passait par une individualisation des droits se faisait de plus en plus con-crète. L’autonomie des femmes exige certes que leurs prestations sociales, comme leur salaire, comme les contributions sur les rémunérations, soient individualisées.
Si un consensus existait pour dénoncer les droits dérivés, et leur cortège d’effets pervers, il était évidemment beaucoup plus difficile de se mettre d’accord sur les méthodes de remplacement par des droits individuels.
(25) Communiqué du Comité de liaison des femmes à l’arrêt du 7 mai 1991, du 8 juillet 1991.
(26) Voir Syndicats, du 26 juin 1991, Même si P. Palsterman se félicitait de l’arrêt du 7 mai 1991 (voir La Cité, 16 mai 1991 et La Revue Nouvelle du 7 août 1991 qui publie deux textes d’opinions opposées de H. Peemans-Poullet et de P. Palsterman, p. 57 et ss.).
(27) Vie féminine, ….
(28) Raymonde Dury pour le PS, Denise Nelis pour Ecolo,….. .
(29) Voir e.a. Canto, Isabel, Il n’ y a pas de bonne manière de faire une mauvaise chose,dans Journal des procès, 14 juin 1991, Cuvelliez, M.-Th., Une décision justice est un produit politique, dans Chronique de droit social, p. 89, 1992, obs. et Palsterman, P., Egalité formelle ou discrimination réelle -Du bon usage des textes juridiques, Obs Cour Justice des Comm. Europ, 7/5/1991, Chron. D.S., n° 3, 1992.
(30) Le réseau d’experts juridiques chargé de surveiller l’application des directives, et en particulier les experts belges, C. Pichault, J. Jacqmain et D. DeVos étaient très engagés dans le combat contre les discriminations indirectes, dans la sécurité sociale. Voir actes du séminaire de droit communautaire et sa mise en œuvre en Belgique et au Luxembourg, Revue du travail, avril, mai, juin 1990, spéciale-ment les contributions de D. De Vos et de F. Herbert.
232
L’Université des femmes, sous la direction d’H. Peemans-Poullet, entreprit ses
‘recherches’ sur l’individualisation des droits en sécurité sociale pour le Ministère des affaires sociales. De 1993 à 1995, paraissaient trois volumes portant sur l’analyse comparative avec trois pays européens, la Suisse, les Pays- Bas et la Belgique, suivi de l’étude des droits dérivés dans le secteur des pensions et enfin dans celui de l’as-surance maladie-invalidité (31). L’objectif explicite était d’une part de conceptuali-ser les droits directs et les droits dérivés au plan européen, de chiffrer les coûts des droits dérivés et des propositions de transformation de droits dérivés en droits directs dans les branches de la sécurité sociale accordant des revenus de remplace-ment. Ces propositions ont été discutées largement dans la plupart des cercles d’ex-perts dont les organisations de femmes. Quantités d’articles et de séminaires ont balisé le terrain, affiné les positions, les solutions (32).
A l’occasion de la déclaration par l’ONU que 1994 serait l’Année internationale de la famille, le Ministère des affaires sociales coordonna une vaste réflexion sur la maniè-re dont les systèmes de protection sociale et la fiscalité pmaniè-rennent en compte la dimension familiale. Tout y passa au cours de ce colloque : sécurité d’existence, droit de l’enfant, droit civil, fiscalité, sécurité sociale, la revendication d’individuali-sation. La commission qui se pencha plus spécifiquement sur les droits des mem-bres de la famille en sécurité sociale confirma l’attachement des organisations socia-les et des mouvements de femmes liés aux travailleuses à l’instauration de droits individuels à l’inverse des associations défendant les femmes au foyer (33).
L’Association internationale de la sécurité sociale consacre le sujet au cours de plusi-eurs sessions régionales sur la famille, la sécurité sociale, l’individu, le partage des responsabilités entre les hommes et les femmes (34).
Au plan européen, la proposition de directive balai du 27 octobre 1987 mentionnée plus haut a disparu du stock d’instruments de la Commission. Mais l’idée que la lutte contre les inégalités fondées sur le sexe sera plus efficace si les prestations de sécu-rité sociale sont individuelles n’a pas quitté les concepteurs de normes de la Com-mission depuis le livre blanc de 1993 sur « la croissance, la compétitivité et l’emploi » (35), et celui sur la politique sociale de 1994 «Une voie à suivre pour l’u-nion »(36). Ces textes voulaient s’attaquer aux politiques fiscales et sociales
‘poten-(31) Les trois volumes sont consultables à la bibliothèque Léonie Lafontaine et celle du SPF - Sécurité sociale.
(32) Individualisation des droits pour rendre la sécurité sociale plus juste et plus sociale, Revue poli-tique, CEPESS, 1999 ; cet article offre une bibliographique très fournie.
(33) Les droits des membres de la famille en sécurité sociale, RBSS, p. 29, commission présidée par M.J. Laloy, oratrice H. Peemans-Poullet et rapport par J. Van Langendonck.
(34) Citons les dernières publications, Redistribuer les responsabilités pour moderniser et améliorer la protection sociale, série Documentation de sécurité sociale, n° 27, 2000, article de H. Peemans-Poullet.
(35) Bulletin Commission européenne supplément 6/93.
(36) COM(94), 333 final du 27 juillet 1994.
233
tiellement discriminatoires’. Le 4ème programme d’action communautaire à moyen terme pour l’égalité des chances entre les hommes et les femmes de 1996-2000 (37), préconisait d’analyser l’individualisation des droits sociaux et fiscaux afin de réduire les freins à l’activité professionnelle des femmes et l’émergence de nouvelles discriminations sur le marché de l’emploi (temps partiel, écartement temporaire,…).
Enfin, la Commission a présenté en 1997, une importante Communication pour le sujet qui nous préoccupe du moins, pour ‘moderniser et améliorer la protection sociale dans l’Union européenne’ (38) qui s’inscrivait dans le redressement des défi-cits publics, le vieillissement, le relèvement des taux d’emploi. Elle notait parmi d’autres constatations, que « le défi n’est pas seulement de viser à l’égalité de traite-ment entre hommes et femmes. Il est aussi de parvenir à une individualisation des droits, tout en évitant l’écueil de pénaliser les femmes qui n’ont pas eu d’activité rémunérée parce qu’elles se sont occupées de leur famille ». Mais surtout, la com-munication résume en deux pages, les effets négatifs des droits dérivés antisociaux, et recommande une « stratégie pour encourager tous les travailleurs potentiels à par-ticiper eux-mêmes au marché du travail plutôt que de peser indûment sur les finan-ces familiales ». Elle aurait pu également dire sur les budgets de protection sociale, mais préférait attendre le résultat d’études comparatives. On perçoit la tension entre la nécessité de relever le taux de fécondité des femmes et la nécessité de repenser les systèmes de protection sociale qui repose sur un modèle où le mari apporte le revenu à la famille tandis que la femme n’exerce pas d’activité rémunérée, modèle de plus en plus périmé. Sur les femmes pèse la double responsabilité de faire plus d’enfants et de travailler plus : augmenter le taux d’emploi, ce qu’elles faisaient, et de fécondité, ce qu’elles ne faisaient pas.
Le Conseil économique et social a soutenu la proposition de mise en œuvre progres-sive de l’individualisation des droits sans mettre en péril la situation économique des femmes et remis un avis en décembre de la même année demandant à la Commis-sion de procéder à une étude sur l’individualisation des droits. Fut même évoquée l’idée d’instaurer une pension de vieillesse de base complétée par une pension pro-fessionnelle.
Mais rien d’autre ne se passa au plan européen que la publication d’études qui con-vergeaient sur l’essentiel. Remarquons, parmi d’autres, le rapport confié au Dulbea, sur l’analyse comparative des droits dérivés et individuels en sécurité sociale et en fiscalité dans les pays de l’Union (39).
(37) COM (95), 381 final du 17 juillet 1995.
(38) COM (97), 102 final du 12 mars 1997.
(39) Jepsen, Maria, Meulders, Danièle, Plasman, Olivier et Vanhuyneghem, Philippe, Individualisa-tion of the social and the fiscal rights and the equal opportunities between women and men, rap-port final, RISS, 4, p. 47, 1997,
234
M. T. Lanquetin attribue le relatif échec de la Commission à « la diversité des cons-tructions nationales en matière d’accès aux droits sociaux pour les femmes et à la répartition des compétences entre les Etats membres et l’Union européenne » (40) lesquels ne veulent pas d’harmonisation en sécurité sociale. Force est de constater que les programmes d’actions, les feuilles de route pour l’égalité entre les hommes et les femmes, ne mentionneront les actions en matière de protection sociale que de manière plus diluée (41).
En Belgique, on n’observe peu d’avancée spectaculaire. Deux réformes de la sécu-rité sociale ont connu des issues complètement différentes. La première concerne les modifications dans le régime de pension des travailleurs salariés et la seconde, l’instauration d’un statut social propre pour les conjoints aidants dans le régime des indépendants. Un échec, une réussite.
A la suite d’un recours d’un syndicaliste belge qui réclamait devant le tribunal du tra-vail d’Anvers, que sa pension soit calculée en 40 ème comme celles des tratra-vailleu- travailleu-ses, la Cour de Justice fit une réponse à la juridiction belge, prudente mais logique :
« dans l’hypothèse où une réglementation nationale aurait supprimé la différence de l’âge de la retraite entre travailleurs masculins et féminins, le groupe défavorisé a le droit au même traitement que le groupe favorisé » (42). Cet arrêt déclencha la Réforme des pensionsinsérée dans un paquet de mesures de « Modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux de pensions » en 1996. En effet comme la directive 79/7 imposait un mode de calcul de la pension de retraite égal pour les travailleurs des deux sexes, cela revenait à dire qu’un homme avait le droit au mode calcul des femmes. Solution impayable clamait le gouvernement qui tentait depuis plusieurs années de faire des économies. Il présenta alors un plan d’al-longement progressif de l’âge de la retraite pour les femmes en 13 ans et modifia le calcul en généralisant les quarante cinquièmes. Dans la négociation essentiellement budgétaire qui eut lieu autour de cette « réforme », quelques-unes d’entre nous pro-posèrent de limiter les droits dérivés à la pension, en particulier les pensions de sur-vie. Proposition très modeste mais qui à peine évoquée fut rejetée catégoriquement.
Ce n’était pas encore l’heure.
Pourtant le Conseil de l’Egalité des Chances entre hommes et femmes avait rédigé une recommandation en mars 1995 (43), reflétant le sentiment d’injustice partagé par la plupart des mouvements de femmes et des experts en égalité (44). Il suggérait
(40) Lanquetin, M.-Th. et Letablier M.-Th., Individualisation des droits sociaux et droits fondamen-taux, Recherches et Prévisions, n° 73, septembre 2003.
(41) Voir e.a. Communication de la Commission pour l’égalité entre les hommes et les femmes 2006-2010, COM (2006), 92 final du 1er mars 2006.
(42) Arrêt du 1er juillet 1993, affaire C-154/92, recueil CJCE I, 3830, et Chronique de droit social, p 388, 1993, obs. D. De Vos.
(43) Recommandation du 11 mars 1995 relative à la réforme des pensions des travailleurs salariés.
(44) Voir Peemans-Poullet, H., L’individualisation des droits dans le secteur des pensions des tra-vailleurs salariés,
235
une égalisation vers le haut, le relèvement du salaire minimum de référence par année de carrière, etc. Je voudrais souligner ici son plaidoyer contre le poids finan-cier que faisaient peser les droits dérivés sur le budget de la sécurité sociale et pour un refinancement de la branche pension par des contributions individuelles complé-mentaires. Il n’entrait pas dans ses intentions de priver les bénéficiaires actuels de pensions de droits dérivés de leurs revenus.
En 1996, le même Conseil, diffusait un dossier d’opinions sur la sécurité sociale : l’individualisation des droits y avait une place essentielle.
Dans cette morosité, une éclaircie cependant : l’octroi de droits personnels aux fem-mes conjointes aidantes d’indépendants.
Le Conseil de l’Egalité des chances avait été sollicité dès 1998 (45), par les femmes de diverses associations d’indépendants et de professions libérales qui souhaitaient obtenir un statut social propre à l’instar des aidants. Jusqu’ici leur affiliation au statut social des indépendants était facultatif et ne connaissait pas de succès (5.000 assujet-tis dont 4610 femmes sur environ 100.000 demandes de quotient familial au fisc, en 1998). La Cour d’Arbitrage venait de déclarer que la différence entre les deux statuts n’était pas contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution. Son argumentation ignorait totalement la directive 79/7 et maintenait les conjointes aidantes dans une relation non professionnelle avec leur conjoint, sans nécessité de contribuer à une sécurité sociale puisqu’elles bénéficiaient des droits dérivés grâce à leur époux (46)!
En concertation avec les associations de femmes, le Conseil de l’Egalité des chances proposa que le statut devienne uniforme et obligatoire, contributif sur base de leurs revenus. La question de l’assiette du revenu attribué au conjoint aidant et de l’im-pact sur le budget du ménage, avait fait monter les organisations d’indépendants au filet. Plusieurs alternatives furent proposées, d’un mini statut à une couverture com-plète. La Ministre des affaires sociales, Laurette Onkelinx, emboîta le pas au Conseil de l’Egalité, l’associa à la réflexion et le réinterrogea (47). Le gouvernement mis en place la solution de l’assujettissement partiel, temporairement toutefois, car les représentantes des femmes conjointes aidantes sont revenues à la charge pour obte-nir une individualisation complète en sécurité sociale et l’attribution d’une part de revenu personnelle pour le calcul de l’impôt.
Tandis qu’au Parlement fédéral, tantôt des députées intervenaient, comme dans ce dossier des conjoints aidants, tantôt des sénatrices, comme Michèle Bribosia-Picard, déposaient des résolutions relatives aux droits dérivés en sécurité sociale (48), les
(45) Avis n° 28 du 10 décembre 1999.
(46) Cour Arb, Arrêt 44/97 du 14 juillet 1997, Aerts, M.B. 20 septembre 1997.
(47) Avis n° 53 du Bureau du 14 juin 2002.
(48) Proposition de résolution relative aux droits dérivés en sécurité sociale du 4 juillet 1997, doc.
Sénat, session 1996-1997, 699/1.
236
associations de femmes ‘coupoles’ francophones et néerlandophones saisissaient toutes les opportunités pour ranimer les consciences politiques sur les enjeux, les bienfaits de l’individualisation des droits en sécurité sociale et en matière fiscale (49).